周良仪：如何理解PPP项目中的政府之手？-第3页-北极星大气网

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接下来，我们从一个项目应该引入社会资本的角度来看，共分三个阶段，一，是政府筛选，政府要筛出项目来。二，是投资人和市场选择择优的过程。三，是政府和社会资本的条件达成和政府监管。说到PPP，我个人对PPP还有个其他的理解，第一个P是posibility)，政府方案是拿出的一种可能接受条件而不是最终的条件;第二个P是purchase，通过采购流程实现市场竞争;第三个P是permit，政府和社会资本双方已经达成一致协议了，社会资本可以与政府签约了。

这里面还有三套账，第一是政府给出的条件，即投标文件和实施方案经过政府审批以后的政府拿出来的投标条件。第二是投资人是否能符合相应条件，这个事情政府不管，是市场竞争的一个结果，各家有各家的技术、管理和成本，所以各家的价格都不同。第三是签约以后达成的唯一选出来的价格，就是最后的合同价格。作为政府方，我理解关注的是第一和第三个点，你能拿出什么条件来找投资人，最后你跟投资人承诺的是什么条件。而第二个点，投资人到底赚多少钱，是不应该由政府管的。比如社会资本的账面收益率是6%，但实际是9%，这是完全可以成本节约，管理控制做到的。比如一些项目的管理成本是总投的2%，有些企业完全可以做到0.5%，这些结余是社会资本的利润，而不是政府应该去干预的点。

那政府怎么样选择社会资本呢?通过招标和采购平台。招标通常是通过发改委和住建部的平台系统，有公开、邀请和国际招标三种方式。而PPP项目采购的方式，一般有五种(单一来源采购、竞争性磋商、竞争性谈判、邀请招标、公开招标)，这里就不展开说明了。无论是招标还是采购都是为了同一个目标，即市场公平竞争，得到质优价平的效果。

总之，政府部门选择PPP项目进行的路径不同，但结果是殊途同归的。我的理解是财政部和发改委在制定政策方面，围绕提供公共产品的这个目标导向设计不同的动作，发挥各自的优势，进行业务创新和流程规范。但因为出发的角度不同，有些流程是矛盾的。包括立项问题，我认为项目没有立项的动作不叫项目，进不了流程。我们现在看到的一些项目库，有发改委的也有财政部的，我希望将来这些库能够互通，实现一个更好的宏观调控职能的管理，以及财政资金的交叉管理，能够达到地方政府的投资和宏观调控导向相一致，也能更好的保证项目实施。

刚才提到了政府之手的内容，总共包括五方面：项目储备、项目联审、项目决策、投资回报体制，和项目规范实施。下面会对这五点稍微展开说一下，这里面每个点深挖一下都有很多内容，今天只是做一个简单介绍。

一、项目储备我们能看到发改委有一套项目储备体系，像地方发改在10月和11月报第二年的政府投资项目，这些都会进到项目库里面去。这是一套比较成熟的系统。财政部现在也有PPP项目登记入库流程，要求对自己的PPP项目库进行汇总工作，包括项目的行业分布、项目进度情况等方面。PPP项目储备和地方的项目发展规划要有一个衔接的动作。甚至有条件将纳入到一个整体项目管理的范畴里面来，可能要跟原来的项目核准和审批流程做一个很好的关联，这点上我也是比较认同，应该是现有项目审批，成为一个项目之后，再进行PPP项目实施，这样采购社会资本的流程也会更加严谨和规范。

二、项目联审现在我们自己做的项目，只要是需要报试点的，一定是由主管的领导来牵头相关部门联审。比如2014年PPP刚出台的时候，各部门对政策不熟悉，工作推进困难。某市的领导亲自主持协调会议，目的就是形成一个相对统一的协调和执行推手，顺利推进PPP项目。我们作为第三方的机构，在项目联审中有一个工作，将各方的意见进行整合，使大家都能在一个统一的平台和口径上进行理解和交流;把行业主管部门的意见，财政、发改和其他部门的意见综合起来，将一些关键问题提供给领导做决策参考。集中的反应就是PPP项目的实施方案。从地方批件的角度来讲，PPP实施方案一般是政府通过联席会或其他联审方式批，两评报告是财政批，立项是发改批。

三、项目决策这个表述是从政府角度表述的。但投资人也有一个决策程序，包括各个企业的投委会，银行的风控体系。但这两套体系其实在说不同的事情，同一个概念但具体意义不同，比如回报、风险、担保、融资的安排等。这个时候市场测试和沟通十分重要，政府需要知道投资人在想的是什么事情，有的项目非常优秀，政府肯定把漂亮的项目拿出来找投资人。但政府忽视了一点，投资人也在全国范围内找最好的项目。某种意义来说，PPP中政府和社会资本的选择是双向的。所以说，投资前对基本概念的沟通十分重要，一个市场测试和一些论证都需要重视。

四、投资回报机制这个投资回报机制怎么说呢?一个是项目账面的回报率，第二是真实的回报率。比如一个项目，有的人投6%，我投5.8%，我可以接受，因为最终的成本管理和技术管理，可能一下子成本能够降20%。或者是我的融资能力更前，能够拿到比社会一般成本更优的低成本资金。作为政府来说，不要关注投资人挣多少钱，你应该关注自己能出多少钱。作为金融机构投PPP项目，要投资PPP项目可能要更多地看它背后的东西，这一定是跟社会资本投PPP项目不一样的。刚才有提到国开行。从项目的角度说，国开行提供低成本的贷款，很正常，这是他的职能。地方政府用这个来要求社会资本，那就非常难。简单地问一个问题，国开行是否运营项目?答案是显然否定的，因为他不提供运营服务。开始就提到，PPP项目要做政府服务的职能改变和公共产品供给方改变，这种情况下，作为一个银行或者金融系统来说，投资PPP项目而不是简单地贷款，就要关注自身和核心竞争力和项目的核心优势。否则，容易变成项目中的配角，因为你不具备核心竞争力，比如公共产品提供的能力、核心技术创新的能力以及管理的能力。优秀的投资人的价值是在上面这些点很有优势，有一个独创的产品，独创的技术、独特的管理等。举例说，对外输出地铁管理能力等。所以我对核心竞争力的理解就是一个企业本身的技术能力、管理能力，单纯比较外部项目回报率不是很好的途径。

原标题：周良仪：PPP项目中的政府之手

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