周良仪：如何理解PPP项目中的政府之手？-北极星大气网

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非常感谢各位抽出今天下午的时间，今天我不会谈案例方面的内容，而是更多地想跟大家分享如何从政府或一个更宏观的角度来看待PPP项目这个整体。我们中国人有句古语“管中窥豹”，跳出这个局限，你可能会看到更多的东西。

我的汇报内容主要是三个方面，一个是政府的政策体系，第二就是政府的职能角色，第三个就是政府这只手在推进PPP项目中，未来会有哪些动作或者展望。

政府角度浅析

我们在2014年推PPP的时候，大家会有一个疑惑，PPP到底要解决什么问题。一个被大家普遍接受的观点就是它要解决融资的问题，政府没钱了，办不动项目了，需要更多的资金流进来，才能推动这个事情。但我们可以往深层去想一下，有的地方是不缺钱的，比如北京可能不太缺钱，他也要做PPP项目;经济好的地区比如浙江也要做PPP项目，出于安全和经济因素，它需要政府支持。当政府提供交通、医疗、教育、环保等公共服务时，它发现自己服务设施的配套不足，城镇化的新需求他满足不了。于是政府开始反思自己，本该由政府提供的公共产品，能不能再找到一些社会上更有能力的人来共同提供，通过这种方式提供的公共产品可能价更廉，质更优，这也是供给侧改革一个很重要的点。

政府的这种改革动作一定是触动机制的，原来是政府自己搞投资，风险都是政府自己承担。现在，政府既然要把社会资本引进来，就要建立一个双方的机制——利益共享。这是我对政府PPP项目内生性初衷的一个理解。

PPP模式的进程始于2013年，在四万亿投资刺激之后，投资的拉动力已经降低了，政府需要找到更有效的刺激经济的手段，于是财政部、发改委，各自都启动了一些动作。比如财政部设立了一个新部门政府和社会资本合作中心。

关于PPP文件性的内容，我就不细讲了，大家都可以查到，相关的文件非常多。其中你会发现财政部关注的内容，特别是2015年以前，他更关注流程改造和流程建设。对财政部来说，PPP是一个新生的东西，财政部原来的财政执行是做预算，收入和支出，没有做PPP，它更关注流程的相关问题，如《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》、《政府和社会资本合作项目财政可承受能力论证指引》、《PPP物有所值评价指引(试行)》、《关于印发城市管网专项资金绩效评价暂行办法的通知》等文件都是在规范流程。而在2015年之后，流程大体形成，财政部会更关注项目本身，这是财政的角度。

那么，我们再站在发改委的角度来看一下。发改委是做什么的?是做行业管理和项目投资管理的部门，这是他的最初职责。他关注的行业非常多，如能源、基础设施、养老等，但它的角度是不同的。我个人理解，财政部和发改委做的工作是在原有部门的工作框架下进行的，所以他们看待PPP的角度不同。所以我们在看PPP项目的时候，首先，要理解项目角度，因为不同方向看待同一个PPP项目的角度是不一样的;第二，要知道PPP项目和相应管理部门的侧重点分别是什么;第三，要知道他们的关注点里面有哪些是我们解决问题时所需要关心的。

国务院也有他自己的角度，他关注的问题是在这两个部门之上的，负责统一推动的一只手，所以他的意见、政策就宏观一些，负责指导方向，与财政部、发改委的角度不一样，下面会沿着这三个角度往下说。国务院法制办牵头立法，统一推进PPP相关立法工作，很明显，立法工作在不同部门是有侧重点、有工作惯性，有部门思维逻辑在里面的。如果不从整体出发，推动起来协调不易。最早，发改委推动的是特许经营的相关立法工作，财政后来想推进PPP立法，但推到一定程度国务院把它收上来了，由法制办从整个层面出发进行推进。7月份开的会议，又对项目按照行业分类推动，发改委主要负责传统六大领域的PPP项目，财政部负责其他类型的一些项目。

从中，我们可以看到政府角度的变化。其实，它背后可能还有更深的动力。我们知道，中国经济有两种力量支撑，一种叫做是公有资本的力量，另外一种是民间资本，也就是私营经济。公有资本还可以细分出产业资本、金融资本等。改革的进程，经常是由产业资本、金融资本、私营经济体制几个要素的关系调整，交相推进经济的发展。比如80年代的政府投资拨改贷，通过拨改贷的形式，将金融资本要素纳入政府投资体制。后来，90年代又有一个基本建设制度的改革，对项目投资的资本金做了进一步要求和规定。近的如金融方面，10年前后针对地做了贷款新规和其他相关的规定。如果各位中有13年、14年接触项目比较多的，就会发现想从银行把钱领出来更难了，因为金融管理方面的风控细化。一定程度上，政府的项目投资机制改革同金融改革出现了脚步差异，所以项目更难领出钱来。

那么现在的PPP模式呢，我把它理解为政府投资机制又做了一个大的变革。他对银行的金融风控体系和债务管理体系提出一些新的挑战。现在的一些银行和金融机构也在不断转变他的信贷政策和风控体系。具体地反映在，当前银行经常对PPP项目采取一事一议的规定。

原标题：周良仪：PPP项目中的政府之手

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