【解读】《“十三五”环境影响评价改革实施方案》怎么发挥作用？

近期，环境保护部印发了《“十三五”环境影响评价改革实施方案》（以下简称《实施方案》）并向社会公开，引起了广泛关注和讨论。为使各界深入了解其出台的背景、主要内容和具体实施要求等，记者采访了环境保护部环境影响评价司司长崔书红，对《实施方案》进行详细解读。

中国环境报：经过30多年的发展，我国环评制度日臻成熟和完善，在推进产业结构调整和产业合理布局，严把项目环境准入，优化项目选址选线，强化污染防治和生态保护措施，有效防范环境风险，保护各类环境敏感目标，维护公众合法环境权益等方面发挥着重要作用。请介绍一下《实施方案》出台的背景？环评改革的总体考虑是什么？有哪些主要任务？

崔书红：环评是预防环境污染和生态破坏的重要制度。随着我国经济社会的发展，现行的环评制度出现了许多不适应的地方，必须通过改革创新，使环评管理方式更加合理完善，在源头预防方面发挥更加重要的作用。

党的十八大和十八届三中、四中、五中全会对全面深化改革、加快转变政府职能作出了部署。国务院采取了系列重大改革措施，深化简政放权、放管结合、优化服务。陈吉宁部长强调要坚决贯彻落实党中央、国务院的决策部署，加快推进环评制度改革，在放权上求实效，在监管上求创新，在服务上求提升，要坚持问题导向，围绕“划框子、定规则、查落实”三个环节，真正发挥环评在源头预防上的关键作用。

划框子，就是要通过规划环评、战略环评划定生态保护红线，明确区域发展定位、生态功能定位和准入条件，优化空间布局，调控环境容量。定规则，要通过准入导则的制定和解释，提高导则规范的指导性和适用性，增强环评的针对性和科学性。查落实，核心是要创新监管思路，建立规划实施后的环境评价和核查工作机制，充分利用大数据等技术手段提高监管能力，精准打击环评违法违规行为，督促地方政府更好落实环保主体责任。

制定《实施方案》就是为了适应党中央、国务院推进行政体制改革、转变政府职能总体要求，进一步强化环境影响评价制度，从体制机制上解决好“划框子、定规则、查落实”实施中存在的问题，更好发挥源头预防作用，焕发环评制度的新活力。例如，《实施方案》着力去繁就简，在程序方面，取消了试生产审批，取消了竣工环保验收，取消了水土保持审查和部门预审等前置条件，非重大项目核准环评审批由“串联”改“并联”，将极大提高环评审批效率。在减负瘦身方面，将建设项目环境影响评价登记表改为备案制，可以减轻环评审批50%的任务量；通过分级审批目录的修订，调整建设项目环境影响评价报告书、报告表，可以压缩报告书编制的范围，减轻环评审批负担和减轻社会成本支出。通过技术导则重构，让环评回归环评本意，去掉环评不该管也管不好的内容，让环境影响评价文件边界更加清晰，内容更具有规范性、针对性和科学性。在去伪存真方面，实行全国环评审批联网，开展环评模型标准化和法规化建设，建设智慧环评监管平台，利用大数据提高环评监管水平；加大信息公开力度，改革公众参与办法，加大问责和处罚，严厉打击环评弄虚作假行为，维护环评制度的权威性和严肃性。

《实施方案》明确，要以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”（以下简称“三线一单”）为手段，强化空间、总量、准入环境管理，划框子、定规则、查落实、强基础，不断改进和完善依法、科学、公开、廉洁、高效的环评管理体系。

《实施方案》分三大块八个部分。第一块是总体思路，明确了指导思想、主要原则和工作目标；第二块是主要任务，涵盖战略环评、规划环评、项目环评、事中事后监管以及重大环境影响预警等全链条管理；第三块是实施保障，包括深化政府信息公开、加强环评机构和人员管理、强化技术支撑等任务。其中，与排污许可制等重大改革相统筹，强化战略和规划环评“三线一单”硬约束，实行规划环评清单式管理，对高质量完成产业园区规划环评的园区内项目试行降低项目环评文件类别，建立项目环评审批与规划环评审查意见、区域环境质量和区域相关产业项目环境管理联动机制，建立全国环评审批信息联网系统，重构环评技术导则体系，完善环评机构准入条件等都是适应“十三五”环保形势的新提法、新要求，也是后续改革落实的重点。

《实施方案》基于统筹“放管服”，着力强化宏观管理，简化微观环节，体现了改革任务的宏观性、整体性、系统性、全面性，环评制度不仅不会削弱，反而得到强化。在提高建设项目环评效能、创新“三同时”管理方面突出“放”；在强化战略和规划环评“落地”、严格项目管理、强化事中事后监管、深化政府信息公开、规范环评市场秩序等方面强化“管”；在开展重大环境影响预警、加强规划环评与项目环评联动、改革项目环评管理方式、营造公平公开的环评技术服务市场上体现“服”。

中国环境报：《实施方案》提出要构建全链条无缝衔接预防体系，战略环评、规划环评和项目环评各有侧重，三者应该如何衔接？

崔书红：《实施方案》突出构建全链条无缝衔接预防体系，就是要进一步明确战略环评、规划环评、项目环评的定位、功能、相互关系和工作机制。战略环评重在协调区域或跨区域发展环境问题，确定“三线一单”，明确生态空间管控要求，为“多规合一”和规划环评提供基础。规划环评重在优化行业的布局、规模、结构，细化落实“三线一单”，指导项目环境准入。项目环评重在落实环境质量目标管理要求，优化环保措施，强化环境风险防控，做好与排污许可的衔接。这解决了环评制度内外的衔接问题，为抓准管理重点、减少重复低效管理、强化制度合力奠定基础。

战略和规划环评是加强环境宏观管理的重要途径，《实施方案》有针对性地提出了新的任务和要求，对于战略环评工作，重点是结合“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家三大战略深入开展评价。规划环评工作则重在强化约束和指导，要推进清单式管理，深入开展城市、新区、流域综合规划等重点领域规划环评，还要完成长江经济带重点产业园区规划环境影响跟踪评价与核查。

值得一提的是，《实施方案》还提出要开展市域环评工作。市域环评就是地级市层面的区域环评。区域环评是从整体上对区域范围内国土空间环境属性进行分析，摸清区域水、大气、土壤等环境质量现状和承载状态，明确国土空间环境管控要求的综合性管理工具。面对空间开发粗放低效、环境承载能力已经达到或接近上限的态势，开展区域环评将更加有力地推进环境保护主动参与“多规合一”，更加有效地加强空间开发环境管理，更有针对性地推动相关区域补齐环境质量“短板”。同时，在环评管理体系中，区域环评既可以为战略环评提供支撑，又能为区域内规划环评以及重大项目环评提供指导。

中国环境报：应该说，规划环评工作是环境保护优化经济发展、调动地方政府及部门共同做好源头预防的主要抓手。但从近年来的实践工作看，确实还存在落地难的问题，准备在哪些方面推进解决？

崔书红：规划环评落地难，是制约源头预防作用发挥的一个突出问题，正如陈吉宁部长所指出的，规划环评意见比较难以形成刚性的约束，也没有一个追责的机制，所以规划环评中“未评先批”的现象比较普遍，规划环评的成果往往也被选择性地落实，或者通过规划的调整来规避规划环评所提出的一些明确的要求。

究其原因，一是一些地方政府和部门对规划环评的重要性认识不足，规划环评法定要求落实不到位；二是规划体系复杂，编制、实施的随意性比较大，往往导致规划环评要求落空；三是规划环评本身的基础支撑还比较薄弱，技术规范体系不够完善、针对性有待加强。

《实施方案》主要从4个方面推进规划环评“落地”。

一要严格规划环评违法责任追究，牵住地方政府对环境质量负责这个“牛鼻子”，切实落实规划编制和审批机关主体责任，严格违法责任追究，将地方政府及其有关部门规划环评工作开展情况纳入环境保护督察。坚持“党政同责”“一岗双责”，研究建立规划环评违法责任调查移交机制，配合相关部门依法严肃追究有关党政领导干部责任。

二要是要建立规划环评信息公开和公众参与机制。规划编制机关应当公开规划环评编制相关信息，制定规划环评公众参与预案，更好发挥公众参与环境决策的作用，使规划环评更加符合公众环境利益的需要。

三要加快创新完善技术规范体系，特别是制定“三线一单”技术规范，围绕环境质量这个核心，以不变的“铁线”在空间、总量、准入等方面提出刚性要求。

四要建立健全与项目环评的联动机制，规划环评质量高、做到位了，不仅可以简化项目环评的内容，还可以降低项目环评文件的类别，释放环评改革的制度红利，保障规划环评要求得到真正落实。