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中国环境报:针对规划环评落地难的问题,《实施方案》提出了要制定实施“三线一单”,“三线一单”内涵是什么?准备如何落实?
崔书红:“三线一单”,具体指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单。有“线”可以框住空间,有“单”可以规范行为,是“划框子、定规则”要求的具体落实。
划定并严守生态保护红线是《环境保护法》做出的法律规定,也是生态文明体制改革的重要任务,生态保护红线划定的是国土空间中最重要、最有价值的生态空间,必须在环评管理中严格执行、强化管控,保障功能不降低、面积不减少、性质不改变。
严守环境质量底线是落实改善环境质量目标管理的必然要求,是坚守大气、水、土壤等环境质量“只能更好、不能变坏”要求的重要举措,是地方各级政府落实环保责任、防止环境质量降级必须坚守的红线,也是环评工作以改善环境质量为核心确定污染物排放总量和制定环境风险防控措施的基准线。
资源是环境的重要组成部分,是生态环境承载力的重要载体,生态环境问题的产生往往是开发突破了资源利用上线造成的,合理确定水、土、气等资源利用上线就是设定资源消耗“天花板”,强化资源消耗强度控制,保障资源开发“不超载”,是环境质量不下降的基础和前提。
基于“三线”,制定区域环境准入负面清单,体现了差别化环境准入的要求,最终实现规划环评在产业发展上优布局、调结构、转方式的作用。
环境保护部将制定“三线一单”相关技术规范,建立“三线一单”约束机制,明确改善区域环境质量的要求,从空间布局、环境容量、资源利用、环境准入等方面为各类开发建设战略、规划和具体项目提出具体明确的指导和约束。
中国环境报:《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》将“生态环境质量总体改善”纳入总体目标,要求以提高环境质量为核心,加大生态环境保护力度。《实施方案》提出要强化改善环境质量目标管理,如何实施联动管理落实这一要求?
崔书红:陈吉宁部长指出,“总体改善”意味着环境质量“好的不能变差,差的要逐渐转好”。新修订的《环境影响评价法》规定“规划的环境影响评价结论应当作为建设项目环境影响评价的重要依据”,新《环保法》明确不予审批对未完成环境质量目标的地区的新增污染物项目环评文件。因此,《实施方案》提出强化改善环境质量目标管理,就是要从减缓单一建设项目的环境影响向促进区域环境质量总体改善和提高转变。
具体举措就是建立项目环评审批与规划环评、现有项目环境管理、区域环境质量联动机制,做到项目审批与规划环评审查意见、区域环境质量管理目标要求、区域项目环境管理水平“三挂钩”。也就是说,与规划环评审查意见不一致、项目所在区域环境质量不升反降的、项目所在区域同类型项目环境问题突出的项目环评文件将不予审批。
与规划环评挂钩方面,环境保护部已经印发了《关于加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动工作的意见》《关于开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点工作的通知》,主要是要保障规划环评结论和审查意见落地,并在一些产业园区开展试点,进一步简化项目环评的类别和内容;与现有项目环境管理挂钩,就是要推进环评管理要求不折不扣地实施,进一步强化“以新带老”,环境保护部将结合行业环评管理制定相关规范性文件;与区域环境质量挂钩,就是要对没有完成阶段性环境质量改善要求的区域,采取限制性措施,主要考虑与实施区域限批相结合。环境保护部还将制定相关文件,明确“三挂钩”具体操作要求。
中国环境报:《实施方案》中提出,要取消建设项目竣工环保验收行政许可,是不是现在就可以实施?取消许可后,如何做好监管?
崔书红:今年4月,环境保护部发布公告,明确取消了各级环保部门的试生产审批。《实施方案》进一步提出要取消验收许可,这是环保部门坚持“简”字当头、落实国务院深入推进行政审批制度改革要求的重大举措。取消建设项目竣工环保验收后,应由建设单位自行或委托第三方机构对环境保护设施进行验收,而无需再报环保部门审批,预计每年可减少审批数量十余万多个。地方环境保护行政管理的重心将由审批转向事中、事后监管,通过加强行政执法监管性检查,确保建设项目环境保护措施得以落实。
必须明确的是,取消的是验收的行政许可,而不是取消了“三同时”制度。新《环保法》再次强调了“建设项目中防治污染的设施,应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”,这是建设单位必须履行的法律责任。
环境保护部已经印发了《建设项目事中事后监督管理办法》,进一步强化企业的环境保护主体责任,明确环保部门的监管责任,要求加强属地管理和政府监督性监测,还将完善后评价等事中、事后监管机制。此外,将大力推进建设项目在选址、建设、运营全过程的环境信息公开,强化“三同时”信息公开制度,加快诚信体系建设,通过全社会监督强化环保要求的落实。
关于何时正式取消验收审批事项,由于这一行政许可是由《建设项目环境保护管理条例》等法律法规所设置的,按照改革要于法有据的要求,环境保护部组织起草了《建设项目环境保护管理条例》修订草案,已经报送国务院,明确提出取消竣工环境保护验收行政许可,要求建立“三同时”与排污许可制度的衔接机制,对实行排污许可管理的建设项目,以排污许可替代竣工环境保护验收许可。待《建设项目环境保护管理条例》正式实施后,才能成为政府、企业、社会共同遵照执行的依据。目前,仍需沿用现行规定办理验收手续。
中国环境报:《实施方案》提出环境影响登记表备案,基于什么考虑,如何实施?那些未列入分类管理名录的项目,是否需开展环评?
崔书红:据不完全统计,近年来,我国各级环境保护部门每年审批的建设项目环境影响评价文件约30万个。其中报告书、报告表和登记表数量各占5%、45%和50%。根据现行法律要求,建设单位对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的建设项目填报环境影响登记表后报有审批权的环境保护部门审批。登记表类项目环境影响很小,采取审批制增加了环保部门行政成本和企业负担。改革后有利于把基层环保部门有限的行政力量集中到环境影响较大的项目和事中事后监管上,提高管理效率,确保“接得住、管得好”,也有利于企业主动履行环保义务,减轻社会负担、释放市场活力。
目前,全国已有部分地方环保部门开展了登记表改为备案制的试点工作。为规范登记表备案,环境保护部正在制定《建设项目环境影响登记表备案办法》,明确备案的格式、管理流程、法律责任等,并在全国使用统一的备案系统。
目前,《建设项目环境影响登记表备案办法》已经基本成熟,备案系统正在测试。同时,环境保护部正在修订的还有《建设项目环境影响评价分类管理名录》,进一步明确需要备案的登记表行业,明确对于未列入分类管理名录的其他项目,则无需履行环评手续。
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