中国式PPP的十大痛点（上）

因此，关于PPP立法问题，一方面，化解争议，统一立法。从法律上明确PPP主管与参与机构，协调完善立法工作，未来统一出台PPP立法。并理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属，有效厘清责任和义务，有利于项目推进和管理，避免争议和冲突的产生。另一方面，填充空白，完善PPP立法。对于法律中关于PPP的盲区，如土地、税收、审计等问题，应及时关注，完善补充，避免争议的产生。

地方政府信用缺位，契约意识淡薄，社会资本顾虑重重

在地方财政压力剧增、融资渠道萎缩的背景下，很多地方政府只是将PPP模式视作一种新的融资工具，大力推广PPP模式的目的在于替代原有的地方融资平台，并试图将债务杠杆强加给社会资本。“收益共享、风险共担”理念并未得到正确的阐释。

一是政策变更风险，一些地方政府在制定新政策时，可能并不考虑社会资本利益，随意制定新政策或变更原政策。如北京“鸟巢”体育馆PPP项目投入运营之后，按照合同契约，投资方可以通过赛后经营方式收取门票收入，但是考虑到“鸟巢”的公益性，使得投资方无法按照协定方式继续经营下去，因此，在正式引入赛后运营的一年后，对“鸟巢”进行了股份制改造，迫使中信联合体放弃了30年的特许经营权,转而获得永久股东身份，导致双方合作破产。

二是政府兑现风险，为促成合作，一些地方政府在前期会对社会资本做出脱离实际的保证或难以兑现的承诺，致使在合作期内兑现缩水或完全不予兑现。如长春市政府授信排水公司与汇津公司投资共建的汇津中国(长春)污水处理有限公司，负责长春市北郊污水处理厂的建设和经营，为期20年，但在后期，排水公司开始拖欠污水处理费，导致在多次交涉无果后，污水处理厂开始停产，并将污水直接排入松花江。

三是政府换届风险，由于PPP项目周期长，项目运营期通常长达20-30年，一些地方政府换届或换领导后，对上一届政府政策不连贯甚至不予承认。“新官不买旧账”，换一套领导班子改一套政策，新旧政府对PPP模式态度不同，监管方式迥异，不履行合作协议约定，这些都使得社会资本方往往无所适从，十分被动。

考虑到地方政府以往存在信用透支问题，“合同是张纸，签完随时改”，导致社会资本参与PPP有“三怕”顾虑(怕陷阱、怕违约、怕反复)，所以，后续政府部门参与PPP时必须转变心态，提高契约意识，秉承“收益共享、风险共担”的合作理念，履行合同约定，保障PPP项目的顺利推进。

配套改革和制度建设不到位，社会资本参与运营十分被动

PPP的机制创新体现在“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，这也是现阶段深化改革的应有之义。作为市场化供给管理方式，PPP模式可突破市场垄断，放开市场准入，让市场主体成为基础设施和公共服务供给的主力，从而提高基础设施和公共服务的质量和效率。因此，PPP绝不只是一种融资机制的新选择，也是一个战略性选择，应把PPP从融资视角提高到管理模式创新，再从管理模式创新提高到全面深化改革的高度。

理想是美好的，但是现实却较为残酷，我国现在正处于深化改革的试水期，配套改革和制度建设尚不到位，使社会资本运营时十分被动，困难重重。

2015年，财政部联合住建部在城市供水、污水处理、垃圾处理、供热、供气、道路桥梁、公共交通基础设施、公共停车场、地下综合管廊等市政公用领域开展PPP项目推介工作，虽有所成效，但依旧困难重重，主要表现为市政公用相关领域价费体系较为模糊，财政补贴机制尚未完善，制约社会资本投资回报的合理测算。考虑到很多项目具有一定的公益性，不能产生稳定的现金流，属于非经营性项目范畴，需要政府根据项目产生的社会效益，给予相应的补贴，即“影子付费”，但是现有的市政公用相关领域价费体系和财政补贴机制尚不健全，还未形成城镇供水、供气行业上下游价格联动机制，导致全面的测算难以推进，无法为社会资本提供合理的投资回报。如城市水务行业属于资本密集型产业，单个项目少则几亿元，多则十几亿元。随着水务市场的开放，许多社会资本参与到水务PPP项目中，解决了政府的资金困境，但是问题由此产生，下游水价改革不到位，仍由政府定价，尚未放开，导致社会资本相对处于弱势，议价空间较小，收益难以保障，而问题的根源就在于改革的系统性不到位。

毋庸置疑，PPP是一项重大改革，将原本由政府独自提供的基础设施和公共服务建设转由政府和社会资本合作，是一个不断创新的过程，包括理论创新、治理创新、制度创新、模式创新等等，所以在PPP项目的推进过程中，应循序渐进地推进改革，深化改革，确保配套改革同步推进，健全财政补贴机制，保障社会资本的合法权益。

PPP项目用地政策尚未明确，项目土地取得困难

项目用地政策尚未明确，PPP项目公司应如何获得项目土地使用权?如何确保获得项目特许经营权的的社会资本能同时通过招拍挂获得项目的土地使用权?这些问题的答案都不得而知。

目前，项目土地的获得渠道有划拨、出让、租赁和作价出资或入股四种模式，根据《中华人民共和国土地管理法》第54条，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。但各地的操作和认识并不统一，如某市同一时期运作的两个PPP项目，一个是自来水供应项目，一个是污水处理项目，均通过公开招标完成，从社会资本性质看，前者为中外合资有限公司，后者是外商独资有限公司。政府与社会资本签署的《特许权协议》约定，“甲方应确保有权土地管理部门在生效日期前与项目公司签订《土地使用权划拨合同》，以确保在整个特许期内，项目公司以划拨方式取得项目场地土地使用权，有权为本项目之目的合法、独占性地使用项目场地，并以获得土地使用权证为证明”。本以为在这层保障下，项目公司可以安心静候土地使用权证，但是结果却差强人意。污水处理项目公司经过10年漫长的等待，终于得到了划拨土地使用权证，但自来水项目公司却未能如愿以偿。对此，该市国土管理部门的答复是：“若确定项目用地主体是国有企业，以非营利方式运营，经批准后，其用地可按划拨方式供地;若确定项目用地主体为外商投资的特许经营单位，应依规办理土地有偿使用手续，可选择土地出让或土地租赁方式办理用地手续”。可是，为何污水处理项目能得到划拨土地使用权证，相关部门却无法给出理由。

另外，土地使用权出让是政府比较乐见的方式，但依然存在一些疑虑。如果协商后确定由政府将土地使用权在一定年限内出让给社会资本，通常有协议出让和招拍挂两种方式，但协议出让有明确的程序性限定，根据《协议出让国有土地使用权规定》第3条：出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定，应采用招标、拍卖或挂牌方式外，方可采取协议方式。协议出让属于控制比较严的出让方式，其有相应的前置条件。而即使满足了协议出让的前置条件，也未必能一对一协议转让，因为同样根据该规定第9条：(即使是协议出让地，如果土地供应计划公布后)在同一地块有两个或两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或挂牌方式出让。如果采用招拍挂方式，除了要支付相应的土地出让金，增加社会资本的资金投入外，还有一些顾虑，特许经营权的招标和项目土地使用权的招拍挂是分开的两个流程，并不能保障获得项目特许经营权的社会资本能同时竞得土地使用权，从而增加的项目的不确定性。

另外，PPP项目不同地区和行业的用地政策亦存在差异，北京市、四川省、河南省等地分别发布相关用地政策，指导PPP项目的土地使用，相关部门出台铁路交通、养老服务、文化产业等行业PPP项目的土地供应方式，但整体上还不太系统，较为分散，因此，应尽快弥补国土资源部的缺位，积极发挥作用，制定全面的PPP项目用地政策，明晰PPP项目土地的取得方式。

延伸阅读：

中国市PPP的十大痛点(下)