中国式PPP的十大痛点（上）-北极星环保网

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PPP的确很火。全国PPP综合信息平台项目库季报第2期数据显示，截至2016年3月末，入库项目多达7,721个，并且总量持续上升，总规模超过8万亿。但这种火似乎是“虚火”。按照实施阶段统计，处于识别、准备、采购、执行、移交阶段的项目数量分别为6024、1051、277、369、0个。财政部将执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和比较，得到的入库项目落地率为21.7%。更值得忧虑的是，这个数据还是被“美化”的。如果将大部分处于识别阶段的项目纳入计算基数，执行阶段的项目数与入库项目总量相比，实际的签约率仅为4.8%，不足5%，落地难的问题十分突出。

为何在中央地方齐心力推的背景下，社会资本尤其是民营企业迟迟不敢出手?PPP项目的签约情况为何不尽人意?主要是因为PPP模式较为复杂，不是一种单纯的融资模式，而是一种综合的管理模式，涉及设计、建设、融资、运营、维护等多个环节，对政府的监管能力、社会资本的经营和掌控能力提出了极大的挑战。而我国新一轮的PPP尚处于起步阶段，不管是政策体系还是市场体系，都存在着许多亟待完善的地方。我们通过研究和调研，梳理出制约PPP发展的十大难题及建议。

主管机构交叉重叠，权责利界限难分清

中国特色的九龙治水之困在PPP工作中体现的尤为突出：管项目的发改委，管财政的财政部，管城市建设的住建部，管银行的银监会，PPP涉及的部门众多，但谁是PPP的第一主管机构，并没有明确界定。尤其是财政部和发改委之间存在较大的权责重叠，甚至有发改委的官员公开指责财政部建立一套PPP决策审批机制是“严重的资源浪费”。在实际操作中，地方反映一个管项目一个管资金哪个都绕不开，而且双方在推广PPP的思路上还是有明显区别：财政部注重“稳”，发改委注重“推”。

财政部的第一职责是管理国家财政资金，出发点是严控PPP项目的质量，避免地方政府包装假的PPP项目，当成化解地方债务问题的工具。而发改委的第一职责是宏观经济管理，当前形势下的第一要务是“稳增长”。这导致发改委较为关注PPP项目的数量和规模，在基础设施和公用事业领域大规模推广运用PPP。

两个部委自然产生了两套法令的问题。发改委和财政部两部门在PPP的立法、指导意见、项目、推介等方面各自为战，甚至能看到两个实权部门一天内在同一领域一齐“飙”文件，极为罕见。比如，2014年12月4日，财政部发布了《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》和《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，公布了财政部第一批30个PPP示范项目，并从项目识别、准备、采购、执行、移交等方面规范了操作流程。就在同一天，发改委颁布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展PPP提出具体要求。

部委之间职能界限划分不清晰，难免会出现部门设置重复、立法资源浪费甚至冲突的情形，导致地方政府无所适从。

表1 财政部和发改委在PPP推进工作中的一些比较

近来，这一问题似乎迎来了转机，财政部和发改委一改常态，“握手言和”，两个部门首次联合发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》(简称“32号文”)，第二条提到进一步加强协调配合，要求各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文;对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。期待各部门能够真正践行通知精神，找准自身的定位，理清各自的职能范围，协调推广PPP。

PPP上位法体系未建立，下位法冲突

在“法律规范+配套政策+操作指引”的框架体系的指引下，PPP相关政策密集出台，政策体系逐步完善，为PPP的操作实施提供了相应的指导。但较为遗憾的是，权威的PPP立法尚未出台，现存的多为部门规章条例，层级较低，法律效力不足，且存在冲突之处。简言之，我国的PPP政策体系的现状为上位法体系未建立、下位法重复冲突。

2016年1月，财政部已率先完成《中国政府和社会资本合作法(征求意见稿)》)的意见征集，但正式版本尚未公布。2016年5月，由发改委主导的《中国基础设施和公用事业特许经营立法草案》已经完成，发改委法规司在会同有关部门研究完善立法草案后，争取尽快上报国务院，标志着PPP上位法呼之欲出。但是从已经公布的版本可以看出，这两部法案之间的存在着一个很大的争议：PPP与特许经营有何区别?

财政部主张的是广义PPP，而发改委考虑到特许经营的内涵和外延更容易把握，同时结合中国过去以特许经营概念实施PPP项目的实践以及国际组织的立法惯例，最终采用了特许经营的概念。从而导致PPP与特许经营关系模糊，是争议产生的源泉。鉴于国内的特许经营范围大大扩展，且一直未有清晰的界定，且官方文件亦多将PPP 与特许经营混为一谈，但是从理论上，二者并不尽相同，尚存一定的争议。

“二次招标”问题就是PPP与特许经营界限不明导致的一个典型问题。现有的PPP项目中大多包含建设部分，PPP项目的社会投资方和施工单位的选定程序备受关注，《招标投标法实施条例》第九条第1款第(三)项规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可以不进行招标，简称“两标并一标”。但在实践过程中，各地的操作方式暂不相同，有的地方较为谨慎，认为“两标并一标”的适用对象为特许经营项目，因此，必须找到相应的依据，证明中标的PPP项目属于特许经营的范畴，才可“两标并一标”，否则，还需进行二次招标，极大地损害了社会资本的利益。

延伸阅读：

中国市PPP的十大痛点(下)

原标题：中国式PPP的十大痛点（上）

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