【深度】没那么简单——PPP的火爆与理性-第2页-北极星环保网

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火爆背后

首先，经济发展新常态，让PPP模式竞争优势凸显。全球经济持续不景气，我国经济尚处于探底阶段，要实现增速换挡回落，从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长，守住2016~2020年经济年均6.5%的增长底线，关键是要推动发展方式从规模速度型转向质量效率型，经济结构调整从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动。尽管PPP不是新生事物，在我国发展历经曲折，还有不少失败的案例，但作为国际公认的一种市场参与公共资源配置的有效途径，PPP的发展潜力很好，改进完善的空间很大，可以在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等领域发挥创新驱动的作用。

以新型城镇化建设为例，根据财政部预测，2020年中国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。这意味着，在高速公路、城市交通、污水处理、供水、医疗、养老等关系人民群众切实利益的公共产品与服务方面需要巨量投入。以PPP模式来推动，一方面可以弥补政府投入不足出现的巨大资金缺口，稳住投资增速，加快新型城镇化化进程，为经济中高速增长托底；另一方面通过引入市场竞争和激励约束机制，可以让政府和社会资本各自取长补短、发挥双方优势，降低工程造价费,提高公共产品或服务的质量和供给效率，转变政府职能，减轻政府财政负担，达到多方共赢的效果。

其次，国家层面加强顶层设计，打开PPP模式发展空间。2013年是PPP重启之年，由于下半年才开始明确推进，所以相关政策文件不多。国务院就加快棚户区改造、加强城市基础设施建设、加快发展养老服务业、政府向社会力量购买服务分别出台相关意见，为PPP进入相关领域提供了政策支持。

2014~2016年，PPP处于爆发式增长阶段，也是相关政策、法规密集出台的时期，PPP的战略地位得到显著提升，对我国经济社会发展的重要意义得到充分阐释。据不完全统计，国务院，财政部、发改委、建设部、交通运输部、水利部、能源局等相关部委发布的专门针对PPP或涉及PPP的政策法规共有140个，2014年29个、2015年82个、2016年截至5月底29个。其中，财政部、发改委等出台的“PPP合同指南”、“PPP操作指南”、“PPP示范案例”、PPP综合信息平台等政策、措施，从政策层面对PPP推广予以指导，从实际操作方面明确基本操作流程、规范和法律地位、利益保障等问题，增强了社会资本与政府合作开发项目的意愿和信心，为PPP快速推广提供了坚强的政策法律保障。

再次，地方政府面临“缺钱”和“欠债”的双重压力，把PPP作为化解矛盾的关键抓手。为应对2008年美国金融危机，我国投入4万亿元拉动建设投资，这种由政府主导、以土地财政为根本、以城投公司等地方融资平台贷款为主要模式的经济刺激政策，短期起到了一定作用，但是不可持续，而且还聚集了地方政府债务风险。根据审计署公报显示，截至2013年6月底地方政府性债务余额已高达近18万亿元，其中偿还责任债务约10.88万亿元，负有担保责任的债务2.66万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.34万亿元。

为了防止地方债堰塞湖问题继续扩大，2014年，国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，财政部出台了《地方政府存量债务预算管理清理甄别办法》。政策明确规定锁定地方政府债务存量，要求债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整；债务纳入预算管理，财务公开；拟定偿债顺序，近乎于为地方政府资金建立财务制度。融资的另一个渠道是发行政府债券，但必须通过省级政府进行，并且要求比较严格。可以说，地方政府融资平台的歪门已经被堵塞，政府债券的正门又没完全打开，于是，PPP成为了地方政府的关键抓手——一方面有助于发展地方经济，另一方面又能缓和、甚至解决“缺钱”与“欠债”的矛盾。

最后，市场流动性宽松、资产配置荒，推动PPP发展加快步伐。2015年下半年后，货币超发、资金宽松的情况愈发明显，固定收益资产回报持续下跌，权益投资没有形成足够的规模，而传统实业低迷、地产投资下滑，金融机构普遍面临优质资产稀缺的困境。在这样的背景下，回报稳定、风险较小的公共产品与公共服务类资产日益受到金融资本青睐。

PPP项目正好契合了这个需求。据了解，在很多地方，一个优质的PPP项目，除了业内的社会资本虎视眈眈外，还吸引了包括银行、券商、保险、融资租赁、资产管理等金融资本的目光，甚至竞争激烈。有业内人士笑称“以前是市长找银行，现在是银行找市长”。金融资本通过设立产业投资基金、开展项目建设融资、直接与社会资本组成联合体等方式参与极大地推动了PPP的改革发展步伐。

延伸阅读：

【完整版】PPP产业投资基金全解析（含多图分析和实操案例）

原标题：没那么简单——PPP的火爆与理性

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