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任重道远

然而，必须认识到，PPP不是包治百病的“万能灵药”，期望值不能过高。PPP出现爆发式增长有其历史背景和现实原因，正在对我国经济社会发展产生积极而又深远的影响。但是，如果不断地拔高，任其野蛮生长，热潮背后难免疯狂，走上神坛容易，一旦跌落或许是不可承受之重。

尽管PPP在很多公共领域能发挥市场配置资源的优势，但并非无往不利、所向披靡，不是所有项目都适合PPP模式。PPP很重要，可又没那么重要，不能成为地方政府推卸提供公共产品与服务的理由，也不能当作提振地方经济的“救命稻草”。

从PPP运用较为成熟的英国、澳大利亚等国家来看，PPP投资占公共投资的比例不超过15%。PPP是传统交付模式的补充，只有满足能够更好地实现物有所值这一目的时，才被采用。如果不科学论证，盲目推行，失败的PPP项目造成的后果，可能比传统模式更严重。比如，2002年启动伦敦地铁系统PPP项目，因风险分担不合理以及投资成本、维护成本、运载总体表现等预估与实际情况相差较大而失败，导致了41亿英镑的巨额损失。

PPP项目收入来源主要分为政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等三类。根据PPP项目财政承受能力论证指引要求，全部PPP项目需要从预算中安排支出，每年占一般公共预算支出的比例不超过10%。以2015年为例，地方财政支出为15万亿元，其10%对应1.5万亿元，就是用于政府付费类和可行性缺口补助类PPP项目的财政支出的理论上限。而从项目库的区域分布看，一般越是经济相对落后的地方，上马PPP的动力越足，经济发达的地方热情则相对较低。比如，江浙两省项目数各200多点，排在中间，北京、上海、天津、广东项目数加起来还不到200，上海更是只有1个。六个经济发达省市的项目总和占全国项目总数的十五分之一，投资总额约占全国投资总额的九分之一。由此推断，实际上限应当远远低于理论上限，估计可用于PPP项目的财政支出不会高于1万亿。然而，从龙元建设(13.190,0.04,0.30%)、东方园林(16.300,-0.15,-0.91%)等一些上市公司披露中标的PPP项目来看，大部分都属于政府付费和可行性缺口补助类，而且很少或没有项目运营。随着落地执行的项目越来越多，面对十几万亿甚至几十万亿体量的PPP项目，地方政府的财政支付压力有多大，能否守住10%的红线？

我们应该防范PPP项目出现异化的风险。在项目识别方面，就应该严把入口关，戴着PPP的帽子做BT（建设—转让）、市场化的非公共资源项目装入PPP篮子等行为要严格禁止。

PPP模式通俗点可以理解为社会资本出力、政府出信用、金融机构出钱，政府分期付款、项目分期回报的运营管理模式。这种模式杠杆率高、容易诱发超前消费。因此要科学严谨做好物有所值评价和财政承受能力论证，做到量入为出、稳妥有序推进，防止出现新的影子银行甚至是庞氏陷阱。否则就会损害政府信用、发生金融风险。如果出现问题的项目较多，一旦发酵或产生传导效应，有可能会导致系统性风险，产生不可估量的严重后果。

只有抓住核心本质，才能推动PPP规范、健康、可持续发展。

PPP项目周期长，一般是二三十年或更长时间，具有参与主体多元、利益诉求多样、实现方式复杂等特点。尽管我国新一轮PPP爆发出蓬勃的生命力，但是总体上才算是刚刚起步，还处于初级阶段。

入库容易落地难，怎样才能避免以前走过的弯路，尽可能地减少失败的案例？财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁接受《英大金融》采访时强调，PPP不仅是一种融资工具的创新，更是一种公共服务提供模式和项目管理方式的变革，“融资是仅仅借别人钱办事，而管理是借别人能力办事”。PPP模式的本质是政府公共部门与社会资本方合作，共同建设、运维公共产品，提供公共服务，更高效地满足社会公众诉求，更有效地利用好政府财政资源，完成公共部门的目标。

PPP模式有提高供给效率和服务质量的硬性要求，对与政府合作的社会资本方的资金实力、技术与服务、管理能力、融资能力等方面都有较高的要求。PPP模式的优势在于“让专业的人办专业的事”、“花自己的钱办自己的事”，而不是“花别人的钱办别人的事”。这样，从体制机制上保证了项目工程的造价相对较低，而公共产品的质量、公共服务的水平相对较高，达到“更好地实现物有所值”的目的。

规范方面，我国对PPP模式的制度化建设做了大量工作，初步形成了由法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训组成的，成体系的PPP政策制度框架。然而，PPP立法的重要性不可忽视，应该加快推动。通过全国人大立法的方式来规范市场秩序，明确政府搭台、市场唱戏，政府机构和社会资本各司其职、各负其责，针对公共利益与项目公司利益的如何平衡、项目风险如何分担、政府违约如何处理、项目如何监管等各方关注的焦点问题设定原则、标准，有利于消除参与各方对政策“朝令夕改”的担忧，从根本上为PPP模式提供稳定的法律环境。

同时，法律制度和政策体系，还不足以确保PPP顺利推进。PPP项目涉及法律法规、国家政策、项目管理、工程技术等各个方面。合同设计、投融资方式、价格和回报、风险分担、利益调整、监管等与项目自身条件禀赋、工程方案、工艺技术路线、投资构成、项目运行方案等密切相关，实际操作中可能会遇到各种问题，需要在项目运作中总结经验、吸取教训，持续完善相关技术标准和操作规范。

PPP推广普及，非朝夕之事，需系统谋划；PPP改革发展，前景光明，而任重道远。

延伸阅读：

【完整版】PPP产业投资基金全解析（含多图分析和实操案例）

原标题：没那么简单——PPP的火爆与理性

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