结合"土十条"探讨中国土壤环境监管制度与标准值体系建设

摘要2016年，中国国务院印发《土壤污染防治行动计划》(简称《土十条》)，明确提出对农用地土壤实施分类管理，按照污染程度划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类;对建设用地要防范新增污染，针对疑似污染地块，开展土壤环境状况调查评估，保障地块安全再利用;以影响农产品质量和人居环境安全的突出环境问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划，组织开展治理与修复。实施严格的土壤环境质量保护、污染土壤的风险管控、高风险污染土壤的治理与修复是落实《土十条》的重要任务，也是建设我国土壤环境监管制度的重要内容。土壤环境标准是实施土壤环境管理的重要依据。本文基于《土十条》重要任务以及当前及今后一段时期国家土壤环境管理需求，以土壤环境管理需求为导向，探讨提出了包括土壤环境质量保护标准值、土壤环境风险管控标准值、污染土壤修复标准值的土壤环境标准值体系，可望为国家土壤环境标准体系的建立和标准制修订方法的发展提供技术参考。引言

2016年，国务院印发《土壤污染防治行动计划》(简称《土十条》)。《土十条》明确提出了当前及今后一段时期国家土壤污染防治的总体思路、目标和任务。本文结合《土十条》任务要求，探讨分析我国土壤环境监管制度建立的迫切需求，提出与管理需求相对应的土壤环境标准体系建设建议，可望为制定我国土壤污染防治法律法规和建立土壤环境标准值体系提供借鉴和参考。

1我国土壤环境监管制度探讨

1.1土壤环境质量保护制度

《土十条》明确了严格的土壤环境质量保护制度。对农用地要实施分类管理，按照污染程度将农用地划为优先保护类、安全利用类和严格管控类三个类别。将优先保护类耕地划为永久基本农田，实行严格保护，确保土壤环境质量不下降。农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任，避免因过度施肥、滥用农药等掠夺式农业生产方式造成土壤环境质量下降。对建设用地要防范新增污染，排放重点污染物的建设项目，在开展环境影响评价时要增加对土壤环境影响的评价内容，提出防范土壤污染的具体措施;要求土壤污染防治设施要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。

1.2土壤污染风险管控制度

《土十条》提出了针对受污染土壤安全利用的风险管控制度。对于受污染耕地，要实施安全利用，采取农艺调控、替代种植等措施，降低农产品超标风险，控制土壤污染对农产品质量的影响。对拟收回土地使用权的有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途变更为居住和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施的上述企业用地，要开展土壤环境状况调查评估。符合相应规划用地土壤环境质量要求的地块，可进入用地程序。暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，需要划定管控区域，设立标识，发布公告，开展土壤、地下水、空气等环境监测;发现污染扩散的，要及时采取污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。

1.3污染土壤治理与修复制度

《土十条》确立了污染土壤的治理与修复制度。明确治理与修复主体，按照“谁污染、谁治理”原则，确定造成土壤污染的主体责任人。要求以影响农产品质量和人居环境安全的突出环境问题为重点，制定土壤污染治理与修复规划。确定土壤污染治理与修复重点，在污染耕地集中区域优先组织开展治理与修复，其他地方根据耕地土壤污染程度、环境风险及其影响范围，确定治理与修复的重点区域。在部分地区开展重金属污染耕地修复及农作物种植结构调整试点。结合城市环境质量提升和发展布局调整，以拟开发建设污染地块为重点，开展治理与修复，分批实施土壤污染治理与修复技术应用试点项目。

1.4其他土壤环境监管任务和制度

除上述相关制度外，《土十条》还明确要推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。系统构建土壤污染防治相关标准和技术规范体系，尽快制订发布农用地、建设用地土壤环境质量标准。此外，明确提出要建立每10年开展1次的土壤环境质量状况定期调查制度、建设土壤环境质量监测网络，构建全国土壤环境信息化管理平台。

2土壤环境标准值体系建设建议

2.1管理需求导向构建标准值体系

土壤环境标准值是土壤污染防治标准体系的重要内容，是实施土壤环境管理的重要依据，是全面实施《土十条》的重要技术保障。建立施行严格的土壤环境质量保护制度，需制订执行土壤环境质量保护标准值，判别人为活动对土壤环境质量影响程度;从保障农产品质量和产量、人居环境安全角度，实施受污染土壤安全利用管理，需制订执行土壤环境风险管控标准值，初步识别受污染土壤的环境质量是否符合特定土地利用方式的要求。实施高风险污染土壤的治理与修复，需要针对特定污染土壤，制订执行污染土壤修复标准值。综合国际上的普遍做法，应针对陆生生态和人体健康等不同的保护目标、不同土地利用方式，分别制定土壤环境标准值。

综合考虑当前我国土壤环境监管的主要任务，急需制定服务于土壤环境质量保护、污染土壤安全利用和污染土壤治理与修复的土壤环境标准值体系。

2.2服务土壤环境保护管理的土壤环境质量保护标准值

制定目的与管理应用。土壤环境质量保护标准值是旨在遏制人为活动造成土壤环境质量恶化，防止污染物进入并在土壤中累积，保护土壤环境质量处于初始状况(背景值水平)的土壤中污染物的含量限值。土壤环境质量保护标准值是可持续土壤环境保护与监管的目标。该标准值与其他标准值的关系见图1。部分发达国家制定有此类标准，如比利时制定发布的土壤背景值标准(backgroundvalues)作为有关法律生效后污染土壤的修复目标值，捷克根据土壤背景数据的95%分位值，制订了旨在保护土壤环境质量的土壤污染预警值(precautionaryvalues)。

适用范围与制订方法。土壤环境质量保护标准值适用于未受污染土壤环境质量的可持续利用与保护，包括国家土壤环境保护区域的建设与评估、农用地等土壤环境质量状况评价、土壤环境功能区划和规划、土壤环境保护目标考核等土壤环境保护与监管活动。标准值主要依据土壤环境背景值调查数据和研究成果，以土壤环境背景值顺序统计参数值为参考，综合考虑不同地区或行政单元土壤环境背景值的空间分异性，技术、经济可行性以及土壤环境监管的实际需要综合确定。

超标含义及其监管措施。超标表明污染物进入并在土壤中积累，但并不一定已经产生显著风险，应加强土壤环境质量的监测，严格土壤污染源的监管;未超标表明土壤中污染物未出现累积，土壤环境质量处于环境背景水平。

2.3服务土壤安全利用管理的土壤环境风险管控标准值

制定目的与管理应用。土壤环境风险控制标准值旨在保障特定利用方式下受污染土壤的安全利用，初步筛查土壤污染风险，决定是否启动土壤污染调查和风险评估的含量限值。标准值是开展土壤污染调查和风险评估的启动值，而不是人为活动导致污染物在土壤中累积允许达到的最高含量。该标准值与其他标准值的关系见图1。

适用范围与制订方法。土壤环境风险控制标准值适用于特定利用方式下土壤污染风险、关注污染物及污染区域的识别与筛查、土壤环境质量适宜性评价、受污染土壤的安全利用监管等。土壤环境风险控制标准值采用风险评估方法制订，标准值制订应考虑住宅、工业、农业等不同土地(土壤)利用方式下的敏感人群及暴露特征，根据可接受风险水平外推确定。

超标含义及其监管措施。超标表明土壤污染可能对人体健康、陆生生态或其他敏感受体产生显著的危害风险，应要求开展进一步的污染调查与风险评估，根据评估结果提出可能的风险控制措施，如针对农用地土壤的种植制度调整，土壤污染物生物有效性调控，以及针对住宅和工业用地土壤中污染物的扩散迁移风险控制措施、治理修复工程等。

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