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二、源头避险:做民心工程,在规划环节消除隐患
“土十条”公布后,土壤修复有了目标、要求和时间表。今后的关键问题,是要解决资金供给。
土壤污染防治的思路与水和大气的治理有很大不同,关键是风险管控,要先知道一块污染土壤对饮用水和空气有什么风险,然后通过改变土地用途消除这一风险。
全国工商联环境服务业商会秘书长骆建华认为,土壤修复行业还没有成熟的商业模式,不具备大规模修复的条件,未来风险管控将是土壤污染防治的主要方向,不一定所有的污染土地都要马上治理。
“土十条”第四条明确提出,要实施建设用地准入管理,防范人居环境风险。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时,应充分考虑污染地块的环境风险,合理确定土地用途。
发达国家从土壤污染严重,到出台政策、完善法律法规,经历了从大乱到大治的过程,其治理经验值得研究和借鉴。比如,国外将“可持续性修复”定义为“实施修复技术带来的效果一定要大于修复工程的环境影响”,意指修复过程必产生不利环境影响,没有把握实现正面影响大于负面影响就不要轻易动手。再比如,澳大利亚很多受污染严重的土地经评估和权衡后,最终并没有转型成商住用地。获过多项大奖的澳大利亚BP石油公司遗址公园就是在原BP石油公司场地改造后建成的。英美等其他一些发达国家,受污染严重的土地也往往被建成大型森林公园,通过广泛种植树木、建立生态系统等使土壤得以自然修复。
我们的城市,是否也需要对污染地块的恢复多一点耐心,从而摒弃在污染地块用途规划上的急功近利,将土壤污染治理真正做成安心工程、民心工程?土壤用途规划不同会出现不同结果。(如图所示)
如果城市工业污染地块必须规划成住宅、商用来修复,那就一定要详细规划,反复论证,在技术选型环节严格把关。1.当无法避免使用水泥窑焚烧这类二次污染风险很高的技术时,必须追加资金来消化防控二次污染的成本,使污染土清挖、装运、存储等环节符合国家危险废物处理规定。2.对于修复过程中普遍存在的“低成本、短工期”的现象,要加强各环节的监管,保证修复工期、修复技术和修复资金都不克扣斤两,除毒务尽。3.地方政府和项目执行方要加强与周边居民的风险沟通,在居民的理解和支持下,做好施工安全管理与居民生活之间的衔接,防止意外事件发生。综上,城市将工业污染地块修复当民心工程来做,社会共治就有了强大的心理基础。
三、动力与信心供给:带动社会资本参与治理
相对于万亿级的土壤修复资金需求来说,钱从哪里来是关键。“土十条”提出了几个筹措方向。一是土壤修复专项基金:从重金属和农地现有财政专项资金中切分而来;二是PPP项目融资:财政部、发改委在操作上还有一系列问题需要磨合,来改变社会资本驻足观望的局面;三是地方政府发债:信息披露、信用评级等涉及法规、制度和技术标准层面的基础工程,还在建设进程中。
这样的资金筹措政策指向,给城市工业污染地块治理带来怎样的预期?
未来可能更加依赖房地产开发的“人居埋单”模式。数量有限的土壤修复专项资金,来源于重金属的部分,将用于重金属污染治理;来源于农地专项的资金,要保证用于数量更为庞大的优先保护类耕地。号称化工大省的江苏,大量有机物为主的工业污染地块,难以享受到土壤修复专项资金,但却承载城市群人口不断聚集对住宅开发的刚性需求。
社会资本仍在观望,需要政府供给信心和动力。PPP模式和市政债融资都在改革探索阶段,尚未形成成熟的与社会资本协同的模式,短期内社会资本能否大举涌入,还是未知数。人口密集、雨水充沛、地下水系发达的江苏省,防控水土污染交互作用的现实压力,使得城市政府更加重视带动社会资本参与治理。
据媒体报道,江苏化工企业数量全国第一,规模以上化工企业有4500多家,其中危化品生产企业就有2500多家。国务院安委会确定的60个危险化学品安全生产重点县(市、区)中,江苏占了11个。江苏省原有化工企业2.1万家,在关停7000家之后,依然剩余1.4万家。发育了苏南模式并成为中国制造业重地的江苏,探索创新土壤修复融资模式,带动社会资本盘活工业污染地块的价值,既实现土壤污染治理目标,又避免完全依赖房地产开发带来人居环境风险,具有重要意义。
城市政府在政策和制度设计上,可在顶层设计框架内,着力于为包括机构投资者、个人投资者以及相关企业在内的社会资本参与供给动力和信心。
1.为社会资本进驻PPP融资项目供给动力。根据“PPP在中国”国际研讨会《社会资本PPP融资的实践与挑战》一文报道,重点解决好保障投资人权利,合理获取回报、分配风险,保障项目的经济效益水平和社会资本退出机制等问题,用好中国PPP融资支持基金,发挥其撬动社会资本的作用。让社会资本有胆子进入、有激情参与、有动力持有、有机制退出。
2.为个人投资者投资环保类市政债供给信心。根据媒体报道,美国市政债四类投资主体,以个人投资者和基金(背后也是个人投资者)为主,做好信息披露和市政债信用评级,是帮助投资者识别风险、强化投资信心的重要保证。借鉴发达国家地方政府发债的经验,地方政府在市政债中积极导入工业污染地块修复项目,在充分利用信息披露和信用评级的同时,强化舆论引导,影响媒体与公众对土壤修复社会共治的认知,增强个人投资者的信心。
只有发力供给侧改革,才能有实力、有底气摆脱城市工业污染地块治理对房地产开发“人居埋单”模式的依赖,在应用此模式时,也能处理好盈利诉求与保障人居环境安全的矛盾。
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