秦天宝等：我国土壤污染防治立法探究-北极星环境修复网

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随着土壤污染防治专门立法的启动，我国土壤污染防治的相关制度也将逐步建立，这对于指导土壤污染防治的实践工作具有重要意义。然而在立法过程中各方争议较大且亟待解决的几个关键问题有必要深入探究，主要涉及立法模式的选择、土壤环境管理模式的选择、污染土壤修复目标的确定及特殊污染土壤责任主体的认定。通过探析各争议问题对立法的核心价值及其背景和实质，并基于国情和我国土壤污染的现状，得出结论即应坚持防治并重，建立综合性土壤立法。采取风险管控的方式进行土壤管理。对受污染土壤的修复目标应结合未来土地用途具体分析。特殊历史遗留污染土壤责任主体的认定，则要坚持污染者负担为基本原则，其他相关原则为补充。

1 我国土壤污染防治的立法进程

环保部自2006年起成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小组，着手启动研究工作。2013年，在第十二届全国人大常委会确立的68项立法规划中，《土壤污染防治法》被正式纳入第一类项目(条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案)中，由全国人大环资委委托环保部负责起草工作。2014年12月，草案建议稿提交全国人大环资委。2015年以来，全国人大环资委牵头成立了土壤立法专家组、工作组和协调组，制定了立法工作方案，组织召开土壤污染防治立法部门座谈会和专家座谈会，初步形成了征求意见稿草案。目前，这部法律仍然在制定过程中。另一方面，2016年5月31日，国务院颁布了《土壤污染防治行动计划》，作为当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领，该行动计划对土壤专门立法的进程起到了推动作用。

在国家专门立法尚未出台的情况下，福建省和湖北省先后颁布了土壤污染防治专门立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成为地方开展土壤污染防治工作的主要依据，一定程度上为国家立法提供了可参考的建议。

2 我国土壤污染防治立法过程中的争议问题

目前国家立法仍未颁布，但有关土壤污染防治相关问题的争论却持续不断。总体来看，争议主要体现在四个方面：其一是土壤污染防治立法模式的选择。虽然它属于立法的技术问题，但决定了土壤立法的结构及专门立法在土壤污染防治法律体系甚至环境保护法律体系中的基本定位，也体现了土壤立法的立法理念和指导思想，理应成为立法过程中面临的首要问题;其二是土壤环境管理模式的选择。即在法律规定和实践工作中究竟应当采取何种方式对土壤环境进行更有效的管理，它是贯穿我国土壤污染防治和土壤环境管理的基本原则，从某种程度上也决定了具体操作过程中土壤污染的识别及污染土壤防治标准判断，有必要进行探讨;其三是土壤污染修复目标的确定，与土壤环境管理存在一定的相关性。它属于土壤污染防治具体制度方面，是土壤污染修复制度的重要内容。体现着我国土壤污染修复的理念方向，也直接决定着实践中土壤修复工作量和成本的大小;其四是历史遗留污染场地的责任主体认定。鉴于责任制度历来就是立法设计中的重要一环，同时考虑到我国历史遗留污染场地形成原因的特殊性和复杂性，实践中大量存在的遗留污染成为政府土地利用和开发建设的一大障碍和影响人体健康的隐患，责任主体的认定对解决历史遗留污染场地的治理尤为关键，因此值得讨论。

笔者试图分别探析争议问题的背景和来源，并根据我国土壤污染的现状和相关立法实践，提出相对合理的方案，以期获得立法者的关注和重视。

2.1 立法模式的选择

立法模式是指一国立法所采取的方法、结构、体例及形态，即立法的决策和制定过程中，立法机关所采取的方法、结构、体例及形态的总称。它既表现为一定历史阶段国家、社会对相关立法的宗旨、任务、目的的总体认识和态度，体现出立法理念的更新和法律的动态发展情况，又表现为国家在既定的立法体制下创制的各法律形态。立法模式是创建专门立法解决的首要问题，它关系着立法的整体架构、指导思想和调整对象，也会对立法的名称有所影响。

土壤污染防治立法模式，主要有单一型和综合型两种。单一型模式主张制定一部土壤污染整治法，仅规定已受污染土壤的整治制度;综合型模式则是将土壤污染的整治、预防甚至土壤的保护制度涵盖在一部法律中。

从目前《土壤污染防治法》(征求意见稿)以及《湖北省土壤污染防治条例》《福建省土壤污染防治办法》的立法实践上来看，基本一致采取综合型立法模式，将土壤污染的预防和修复规定在一部专门的土壤立法中。比较来看，综合立法模式更符合我国土壤污染的实际情况，更具有合理性。

一方面，综合型立法模式符合土壤污染的特点。土壤污染不同于大气和水污染，不是简单的污染物排放问题，其形成原因具有复杂性。土壤污染物有可能来自人类活动产生的废水、废气、废渣等，与此相关的防治措施在相应的环境保护单行法中都有所涉及。但不可忽视的是，土壤污染及土壤环境质量的下降还受到地质条件、大气沉降以及背景值的影响。且土壤污染往往并非由单一的污染源造成，土壤污染的预防措施具有更强的综合性，依靠若干单个污染源立法并不能完全达到预防土壤污染的目的。再者，土壤污染的预防不能简单理解为禁止和限制可能引起土壤污染的排放活动，切断污染源即可。客观上服务于土壤污染治理的制度，例如制定土壤污染防治规划、进行土壤环境质量监测、实施土壤污染调查和土壤环境风险评估等，也都属于土壤污染预防的内容。

另一方面，综合型立法模式更符合我国当前的立法需要。从相关国家和地区的立法经验来看，虽然如日本《农用地土壤污染整治法》《土壤污染对策法》、台湾地区的《土壤及地下水污染整治法》等都仅以规定土壤污染的整治和修复为主要内容。但我国土壤污染立法不能盲目的照搬其他国家和地区的经验。土壤污染修复成本高昂，根据我国目前的经济发展情况和技术水平，在短时间内开展大规模的土壤修复是不现实的。同时，土壤立法的立法目的应更加注重土壤质量的提高和可持续利用。

延伸阅读：

他山之石：土壤污染防治立法的国际经验

土壤污染防治亟须推进全国性立法

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