秦天宝等：我国土壤污染防治立法探究-第3页-北极星环境修复网

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2.3 我国土壤污染的修复目标

修复是土壤污染防治的重要制度之一。土壤污染修复的最终目标是要恢复土壤的经济价值和生态价值，是土地再开发利用的基本前提。土壤污染修复目标的确定是实践中土壤污染修复工程普遍面临的问题，它是判断土壤污染修复完成与否的标准，同时也直接影响到修复成本和土壤修复市场的发展等。

一种主张要求将已污染土壤恢复到原始状态或者绝对无污染状态;另一种则是要达到适应土地未来的使用用途所需要的状态。不完全以“环境”为出发点，而是在配合社会整体发展之下，以整治和再开发利用所产生的“效益最大”作为主要的诉求。而这里的“原始状态”如何理解，学者也有不同观点。有人认为，恢复到原始状态指的是完全以“环境”为考量点，倾向于完全回复受污染前的状态，与土地再利用不作连结考量，与环境伦理的相符。即将土壤回复至背景值状态，完全不考虑土壤用途，只与生态环境相关。但也有人认为，要求土壤恢复到原始状态是指参照土地过去的用途来确定土壤清理、整治的目标。

要求将受污染土壤完全恢复到污染前状态的模式被称为“环境主导模式”。考察目前世界上其他国家和地区的立法可以发现，美国对污染地块的整治采取的是上文所说第二种模式，即将污染地块的整治与土地再利用计划相结合。这种模式也被称为是“效益主导模式”。我国台湾地区《土壤及地下水污染整治法》采取的是“环境主导模式为原则、效益主导模式为个案”的指导原则,将污染整治与土地再利用作适当的连结。台湾地区土壤的整治和修复是以环境利益为主要考量因素的，一般情况下要求将土地恢复到受污染以前的质量水平。这种模式的困难程度可想而知。

众所周知，土壤的整治和修复标准耗时长、投资大，技术水平要求高。在美国，恢复一片污染场所的平均费用高达 2900万～3500 万美元。据不完全统计，2001年至2012年间，全国有10多万家原本位于城市内的高污染、高耗能企业逐渐搬出中心城区。有关专家在北京、深圳和重庆等城市开展的搬迁场地调查表明，大约有1/5甚至更多的搬迁场地被严重污染。更据业内专家称，保守估算我国潜在污染场地数量在50万块以上。按照这样来计算，土壤污染修复成本本身已经超出负荷，如果还要求以恢复清洁土壤为目标，那所需要的资金将无法估量。与其过度超前地以环境利益为立法导向，还不如务实一些，当前以经济利益为立法导向。国外污染土地治理开发的多年实践表明,进行土地开发时,基于不同的土地利用类型选择不同的污染物清理标准是未来的发展趋势。因此,我国应根据土地的未来用途确定土壤整治和修复的目标,建立适合不同土地利用类型的土壤污染修复标准,在实际污染土壤整治和土地开发过程中,灵活选择土壤污染修复目标,有效地降低污染土壤的清理费用,通过土壤污染整治实现土地的再利用,也通过土地再开发为土壤污染整治注入动力。

当然，以土地用途和利用方式作为土壤修复目标的做法仍然基于“人类中心主义”的原则，强调人类对土地的合理利用。但是这种观念却并不完全适用于所有类型的土地，在早期人类开发利用土地的过程中，其实并未关注土地自身的生物状态以及考虑是否适宜为人类所用。事实上，很多土地因其本身的自然条件和特性决定了它并不适合被开发利用，例如我国西部生态脆弱地区的土地，很多已经被人类占用并开发建设持续至今并遭到了严重污染。对于这类土地，笔者认为，应当更多的关注它们在维护生态稳定中的价值，发挥其在生态系统的作用。在这些地区的土壤污染修复过程中就有必要考虑引入“环境”为主导的模式，保存土壤的本来面目。

2.4 历史遗留污染场地的责任主体

历史遗留污染场地的形成原因具有特殊性，随着我国经济快速发展以及城市化进程的加速，国家“退二进三”的产业政策的推行使得原来在城市中心建立起来的大量重工业企业启动搬迁，而由于当时环保意识的落后和法律政策规定的缺失，企业搬迁过后原址上遗留的污染被人们忽略。此后土地使用权流转制度的推行使得这些受污染的场地在没有经过修复的前提下就进入流通市场继续开发利用。原来的污染企业或经过改制破产等程序早已不见了踪影，城市中因此遗留下大量污染场地，更令人的担心的是，很多原来被污染的场地在未经过任何清理措施后被开发为住宅小区并已出售，土地下深埋的污染物状况和对人体健康的风险根本无法确定。虽然目前并没有权威的调查数据准确显示我国污染场地的数量，但是据粗略统计，全国不同类型的数万家企业甚至更多将在未来几年内实施搬迁，涉及的污染土地面积十分惊人。2011年2月，国务院通过的《重金属污染综合防治“十二五”规划》提出要开展修复技术示范，启动历史遗留污染问题治理试点。要求要实施综合性治理措施，分阶段、分区域、按类别解决因责任主体灭失、环保设施落后、管理能力不足等造成的重金属历史遗留污染问题。历史遗留污染场地的修复治理在未来几年可能是我国土壤污染防治工作的重点。

目前针对此类遗留污染场地的修复模式主要有两种，一种是“先出让，再修复”，修复经费由开发商承担，但事实上一方面由于修复成本高昂，开发商积极性不高;另一方面无法有效约束开发商的修复行为，这一模式应用较少。另一种是目前我国土壤污染修复的主要模式即“先修复，再出让”，修复资金大部分来源于政府的财政拨款，由政府修复并通过验收之后再进入土地流转市场。这种模式的弊端就在于资金来源过度依赖政府，没有稳定的支付体系，难以形成可持续发展的市场机制。虽然目前我国实行污染者负担的原则，但如果受污染土壤丧失了土地使用权人，或污染者不明或缺乏清理和整治能力，往往要依靠政府出资进行修复。有学者也持该观点，认为责任方不明或者缺乏清理、整治能力时，责任方负责的原则无适用余地，应适用税收支付原则。如果土壤污染清理区域或者土壤污染整治区域属于没有使用权人的土地，且污染者不明或者缺乏清理和整治能力，由政府清理和整治，即国家责任。其理由是国家作为公共利益维护者和公共服务提供者，即使当时没有相关环保法规和排放标准无法追究污染者的责任，也不能据此推卸修复受污染的环境、保护公众健康的责任。另一方面，基于我国特殊的国情，历史遗留大多是由国有企业所造成，国家作为国有企业的出资人，事实上也享受了国有企业带来的利益，由其担责也与污染者负责的精神相契合。但是，这种做法客观上也增加了政府的财政负担。

基于我国土地归国家和集体所有的基本土地制度以及历史遗留污染场地形成原因的特殊性和复杂性，土壤污染治理责任主体的认定不能简单照搬国外的立法经验。美国《超级基金法》因其严苛的责任制度一直以来备受争议，其规定的责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主，还包括该不动产当前的业主、使用人、经营者，以及危险废物制造者、运输者甚至贷款者等。其严厉的连带责任制度已经阻碍了修复者对污染场地成功进行再开发，甚至使得没有开发商愿意开发可能污染的土地，导致污染场地被废弃闲置。因此我国污染场地的治理修复仍然要坚持“污染者负担”的原则，对于历史遗留污染场地则要具体问题具体分析，对于能够找到污染者的还是应当要求污染者承担责任，对于因改制或企业破产关闭等原因无法确定污染者的，可以考虑根据“受益者负担”的原则，由现有的土地使用权人进行修复。当然还是应当建立起一套完整的土壤污染修复责任制度，以厘清其中各个主体承担的责任范围和责任情形，才能避免将来在确定该责任主体时可能出现的混乱。其中要特别注意考虑政府在不同情形下不同角色主体中所承担的责任。

3 结语

我国土壤污染防治立法已然起步并逐步发展。土壤立法是一项系统工程，涉及多方面多主体的利益平衡，在解决相关争议问题时，既要借鉴其他国家和地区的立法经验，也不可忽视我国国情和现实状况，并与现有相关立法相对比衔接，构建一套完整、系统、有效的土壤污染防治的专门立法体系。

延伸阅读：

他山之石：土壤污染防治立法的国际经验

土壤污染防治亟须推进全国性立法

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