秦天宝等：我国土壤污染防治立法探究-第2页-北极星环境修复网

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因此，土壤污染的预防和整治是密不可分的。土壤污染预防的重点在于规范人类行为，避免不合理的生产生活方式，特别是与大气和水污染防治相结合。预防应当作为基本原则贯穿于土壤污染防治实践工作中的每一环节。从立法的角度上看，土壤污染的调查、监测、风险评估和修复制度当中都应当体现土壤污染的预防。土壤污染预防的立法体系应当既包括现行立法如大气、水、固体废物等污染防治法中已有的零散规定，也有必要在专门的土壤污染防治立法中加以统一、概括性的规定。土壤的控制和修复重点在于风险防控，对于受污染较严重，可能对人类健康产生重大风险的土壤要进行修复治理。《土壤污染防治行动计划》的总体要求中也提到：“坚持预防为主、保护优先、风险管控，突出重点区域、行业和污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，……”在具体内容中指出要加快推进立法进程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。即不仅要制定土壤污染防治的专门立法，而且要注重与现行立法相衔接。

此外，在综合立法模式内部，又存在着两种分歧，即是否应当将保护和改善土壤环境的内容纳入其中，这一争议也体现在土壤立法名称的差异上，即究竟应当称为《土壤污染防治法》还是《土壤环境保护法》。目前对于立法模式达成的共识也仅仅是涵盖土壤污染预防制度，并没有充分关注土壤本身质量的提高和改善。从现实状况来看，我国土壤面临的除了污染问题外，还存在着土壤流失和土壤退化等。土壤立法也就不能单纯规范整治或控制污染，更应当包含土壤保护的问题。立法中的土壤保护应该涉及到整个土壤生态系统，确保其结构和功能的正常发挥和可持续。因此在土壤立法模式上，防治法和整治法的范围都显得较为狭窄。对于土壤保护的管理不应当局限于被动的污染防治，这一理念在立法上应体现为将土壤环境质量的保护作为重要内容之一，主动将土壤环境作为一个整体的规范对象进行全面管理，改良并提升土壤环境质量。从这个角度上来讲，我国土壤专门立法称《土壤环境保护法》更为妥当。

2.2 土壤环境的管理模式

土壤环境管理模式既是立法规范的重要内容，也是指导实践工作的重要原则。它关系到土壤环境质量标准的制定，同时也直接影响到实践中土壤污染的识别和修复。

2015年1月，环保部发布了《建设用地土壤污染风险筛选指导值》征求意见稿，规定了建设用地土壤环境功能分类、污染物项目和健康风险筛选指导值以及监测、实施与监督要求。其最大的特点就是在对土壤环境管理时采用“风险管控”新模式而非传统的污染限值模式。近年来，我国在研究制定土壤环境质量标准和进行土壤环境管理时，基本上借鉴了发达国家“风险管控”理念，并初步制定了《污染场地环境调查技术导则》《污染场地风险评估技术导则》等技术规范。该模式符合土壤污染的特点及我国土壤污染的现实情况，在近年土壤污染防治相关立法中也得以印证。

首先，土壤污染具有隐蔽性，其危害性是要通过一定的污染途径才能达到相应的敏感受体。同时，土壤污染形成原因的复杂性导致无法简单的通过检测污染物含量的方式来判断污染状态。我国各地土壤背景值不同，通过统一的限定值标准来确定不同地区的土壤质量不科学也不现实。另一方面，土壤污染修复的成本高昂，难度大，土壤污染防控的目标不应当关注土壤中污染物的含量，而是通过控制污染源，切断污染途径。土壤标准限值模式并不考虑不同污染地块之间的差别。而且，囿于先验知识和技术的限制，事先罗列的污染物类型是否充分、限值是否能够真正保证土壤环境修复目标的实现，一直是我国土壤环境质量标准体系饱受诟病之处，以此为基础的土壤污染修复义务虽然简单易操作，但具体实际效果是否能实现保障人体健康和维持土壤功能可持续利用确实令人质疑。风险管控模式在确定土壤修复义务标准上具有灵活性优势——根据具体地块的污染物背景值、人体暴露途径、接触人群敏感度、土壤未来用途等多方面的因素综合评价土壤风险并确定相应的修复方案或替代方案。

其次，“风险管控”已为世界其他国家和地区所采用并论证。以美国为例，其土壤环境质量标准是伴随着立法的发展而不断建立完善起来的。美国在20世纪90年代以前主要采用全国通用的土壤中污染物最大允许浓度标准，此后随着《超级基金法》、《国家石油和有害物质应急方案》等法案的颁布，在充分研究土壤污染危害的区域性和场地性显著差异后，转向联邦制定通用导则、各地基于风险评估方案确定土壤环境保护目标。再如荷兰采用目标值(target value)和干预值(intervention value)分别表征土壤环境背景值和受污染严重土壤且需要立即采取修复措施的污染物浓度值，筛选值(intermediate value)介于两者之间，用来判断土壤是否受到污染即是否需要进一步进行风险评估。目前世界上大多数国家所采用的标准类型也不外乎以上三种。

最后，风险管控也是我国土壤污染防治和管理的趋势。从国家层面来看，《土壤污染防治行动计划》充分体现了对土壤污染实施风险管控的要求。在工作目标中提出到2020年，全国土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤环境风险得到基本管控。到2030年，土壤环境风险得到全面管控。在具体内容中提出，2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块分布及其环境风险情况。针对农用地中重度污染的土壤要进行严格管控，制定环境风险管控方案。对建设用地要实施准入管理，防范人居环境风险。地方各级国土资源、城乡规划等部门在编制土地利用总体规划、城市总体规划、控制性详细规划等相关规划时，应充分考虑污染地块的环境风险，合理确定土地用途。除此之外，《福建省土壤污染防治办法》和《湖北省土壤污染防治条例》两部地方立法中也体现了类似要求。

因此，我国土壤环境的管理，应当首先确立按用途分类管理的原则，对农用地和非农用地分别制定不同的土壤环境质量标准体系;其次，土壤环境质量应当包括背景值、风险筛选值和修复目标值三类。背景值代表某地区完全清洁状态下的土壤质量，并不区分用途，应当由国家制定统一的技术导则，各地方根据各自区域土壤质量调查状况确定，充分考虑各地区差异性。风险筛选值也即现行《土壤环境质量标准》中的二级标准，应当区分用途由国家统一制定，基于保护人体健康的目的，判断哪些土壤受到污染需要进行风险评估，在进行风险评估时要将本地区土壤背景值作为考虑因素，经过风险评估后能够证明土壤污染达到需修复程度的要进行修复，未达到修复程度的进行污染控制。修复目标值则是不确定的，应当综合考虑特定污染场地/土壤条件来确定，由国家制定发布统一的技术导则，而非统一的标准值。在土壤污染识别阶段采用标准限值模式，以便基层环保部门能够快速、有效地锁定土壤污染目标，在土壤修复阶段采用风险管控模式，以便更加科学地指导污染治理工程。

延伸阅读：

他山之石：土壤污染防治立法的国际经验

土壤污染防治亟须推进全国性立法

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