中国迎来环保制度大变革时代

以环境质量改善为直接目的“许可证雏形”之启示

“以前国内的情况是守法者会吃亏，”山东泉林纸业有限公司副总经理贾明昊说：“至少短期内的市场竞争是这样，超标排放、偷排就意味着节约成本，急功近利的恶性竞争会导致产业落后和环境污染的恶性循环，而一个好的制度设计是应该让守法者得到好处，从而自觉自愿守法。”

近年来，山东省的流域排放标准改革被业界认为已经具备许可证管理的“雏形”，而山东的造纸行业则是第一批尝到甜头的受益者。

十年前，在造纸行业界不少人眼里，山东省以水环境质量改善的“刚需”倒逼地方排放标准步步加严的做法是要“搞垮一个行业”。于是还曾呼吁山东省的造纸企业要“顶住”，不能向环保厅“妥协”。然而，乍一看来匪夷所思的是，山东省的改革不仅得到了企业的广泛配合，自觉自愿的执行，几年之后，其造纸行业还做大做强，占据了全国市场的半壁江山，泉林纸业、太阳纸业等企业还因技术创新优势，被招商到美国建厂。

与许可证的基本理念相一致，山东省“目标逼进”的管理策略是直接以环境质量为目标和检验标准的。一开始的共识很重要，逻辑起点上，企业的排污权不是与生俱来的权利，而是一种特许。在一个河里都不再长鱼的地方，民众日益无法接受环境之恶劣，企业也就没有发展的未来。在公共利益面前，企业要无条件地对自己的排放行为负责，要主动提供证据证明自己合法，治污主体责任首先落实了，山东的企业也大多接受了这样的管理逻辑，自主监测和信息公开起步得都比较早，社会监督也越发火热起来，但凡有点污染悬疑的风吹草动，环保组织和新闻媒体都很快一拥而上，迅速督促政府和企业“有则改之，无则加勉”。

其次，是在许可证管理制度的框架下，企业若试图造假或者偷排，不仅难度很高，风险也很大。贾明昊告诉《世界环境》，泉林纸业在美国的新厂也正在走申请许可证的程序，而他同时也参与了国内造纸行业许可证模板设计的讨论。一个成熟的许可证管理体系中，企业填报的信息自动形成一条可“自证清白”的证据链，环环相扣，与各种生产数据、销售数据都能互为印证，且连续不间断。若想改一处，就得改一大串，还总会留下矛盾点经不起追查。“正常情况下，还是少有企业主建个厂就为了一锤子买卖，捞一笔就跑。”

山东的“目标逼近”策略为许可证如何“发证”提供了参考，而如何实现“依证监管”，则还需进一步的制度完善来。山东省一位基层环保官员告诉《世界环境》，随着技术的进步和环保投入的增加，我们的环境质量监测网络越来越完善，终究能做到“无死角”的覆盖。在这样的情况下，某一区域和流域有企业违法排放或者对污染源的监测设备动了手脚，环境质量的监控系统也能做出反应，并且立即分析和排查。“我们现在对企业的各种环保要求还是‘散’在各处的，各说各有理，光靠我们现场抽测的即时数据也还不足以说明此前的排放情况，别人也还未必服气，企业还有浑水摸鱼的空间，执法的时候也少不了扯皮。今后有了许可证，所有执法依据和证据目录都清楚的罗列在一个证上，大家都省事了。守法企业也能安心守法，违法企业就不要再心存侥幸。‘打乱仗’的时代可能就此终结。”

国家的意志和历史的方向

环保部为排污许可制度的改革专门成立了领导小组之后，除了紧锣密鼓地总结经验教训，组织专家研讨，设计许可证制度建设的框架之外，也开始部署新一轮的地方试点工作，根据最新的改革精神，通过实践推动和完善排污许可制度的建设。

2016年5月26日，在海南省排污许可证改革试点工作会议上，海南省生态环境保护厅厅长邓小刚向前来参会的环保系统官员、企业界代表、高校专家等人宣布：排污许可证的改革试点工作进入实战阶段。

这时候，海南省已经拿到了环保部批复的排污许可证试点工作方案，开始深耕这一片改革的试验田。

邓小刚介绍说，环保部赵英民副部长对试点工作提出了要求——我们要进行的这场改革是固定污染源管理的基础制度改革，牵一发而动全身，虽困难重重却又势在必行。海南试验成熟的技术路线要力争做到可复制、可推广，虽然时间紧迫，但这是环保部交给海南的任务。到年底，第一批许可证就要发下去了。

在邓小刚的思想认识中，这一次的改革意义重大，影响深远，体现的是发展理念和管理方式的彻底转变，是对现有环境管理基础制度的整合和再造。他解释说：“除了十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，都明确了最严格的环境保护制度之外，去年的两个非常重要的文件：关于加快推进生态文明建设的“意见”，以及生态文明体制改革的“总体方案”，都特别提到了要建立严格监管所有污染物排放的环保管理制度，完善污染物排放许可证制度。”

他柔和的语调里却透着坚定和铿锵：“我们以前，包括海南，都发过不少‘排污许可证’，但我的理解，发和没发没多大区别，发了以后也都是锁到抽屉里。而现在我们要的许可证，内涵跟以前的完全不同，一定要接地气——企业也能接受和操作，政府也可以监管和核查，是需要企业、政府、第三方大家共同努力来完成的。我一开始还认为没有那么难，后来越接触，越觉得难度真的很大，真要研究透，需要很长时间。但是现在改革的形势如此紧迫，我们争取年内发出第一张证。发证还只是第一步，这是一个系统改革，牵涉到环境管理全流程的调整，也不可能做到一步到位，第一次发出去的证肯定有不完善的地方，希望大家一起努力来逐步完善吧!”

海南被称为全国人民的“四季花园”和“度假村”，因为工业化起步较晚，没有经历过“遍地开花”“遍地排污”的乡镇企业阶段;岛内的有限的工业区也相对集中，工业的总量也不大，环境质量的基础维持得较好。作为改革试点来说，有着更显从容的操作空间。然而，经济的相对落后，管理基础和技术力量的薄弱，也是需要克服的困难。在这样的背景下，按照邓小刚的说法，环保厅把自己变成一个提供平台和后勤保障的“服务者”，诚邀各方有识之士组成团队共同“攻关”。前前后后，已经一共有11家单位闻讯而来，自愿加入——有央企的研究所，熟悉许可证制度的外企，有部委的下属科研机构，还有几所高校的研究团队，就在5月份的这次会议上，敲定了分工合作的方向。

改革难点究竟在哪里?

按照“实施方案”的部署，到2020年，我国就要完成覆盖所有固定污染源的排污许可证的核发工作。所有企业都要持证排污，按照所在地改善环境质量的要求承担相应的污染治理责任，企业对其排污行为依法应承担的法律义务要在排污许可证中予以确定。

许可证的运行原理看起来似乎并不复杂，但难点就在于，按我们以往对企业的环保管理要求和不同环保职能部门的管理的“套路”，根本就做不到能把“所有”要求逻辑清晰、贯穿如一地“放进”同一个许可证里。

长久以来的这些环保要求，不仅是“分散”成多套数据形式，长着“多张皮”的，甚至还经常是互相“打架”的。环境统计、总量核查、环评批复、“三同时”、排放标准要求、清洁生产要求、排污收费……各自是一套，分别对口不同的业务司局处室。当然，环保局给企业发的那么多凭证中，也曾有个名称叫做“排污许可证”的，跟上述管理制度之间也没有必然联系，就是一张写明被分配的总量的凭据而已。

因为各自为政，缺乏有机衔接和统一，也就导致了多年来不断“盲人摸象”，行政效能却还不高的结果。经常是该管理的没有管到位，环境家底、污染源依然是一笔糊涂账;不该管的却管过了头，管成了管理者和企业双方的沉重负担。

也是在5月26日海南许可证试点的工作会议上，环保部排污许可制度实施专项工作小组办公室主任、大气环境管理司副司长汪健提到一个“触目惊心”的例子：

数月前，环保部做了一个关于“企业的环保负担究竟有多繁冗”的问卷调查，以反躬自省的姿态对环保管理的行政效能进行评估。

为了让各行各业各地的数百家企业畅所欲言，提供真实有效的信息，问卷还是可以匿名提交的。除了让企业统计在过去的一年之中，办理了多少种涉及环保的行政许可;应对了多少轮环保的监督监管;接受了多少种环保考核之外，还让企业自己说说这些管理效果怎样，每一种行政许可，每一轮环保检查之间是否低效、重叠，缺乏衔接。

“我们委托第三方调查了60多个企业，一个企业在一年中，平均要应对上至国家，下至省、市、县的各级环保部门的各种监督、检查、抽查17次。最多的一家企业一年接受检查110多次……我们迫切需要一个许可证制度来统领现有的污染源管理，可以大幅度提高环境管理的效能，也能大幅度降低企业负担。”汪健说。

被调查的企业中，一个企业平均一年需要申请的行政许可事项有9项，多的企业一年有20项，同一个污染源，为了满足不同的环保管理要求，可能会有好几套不同的账本。

延伸阅读：

国务院印发办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》（全文）