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管理平台“鸟枪换炮”

10月上旬，海南省几个重点行业的申报工作基本完成了，环保厅厅长邓小刚开始召集环保厅各部门的工作人员开会，让各部门的人对照企业的申报材料和许可证的样本，总结自己的日常管理职能是否能转换和体现到“一证式”的管理中，然后再同时对许可证及内部工作架构进行调整。

数据和管理的“归一”客观上也让统一的大数据信息平台成为可能。就正如“实施方案”所展望的那样：要通过排污许可统一管理信息平台统一采集、存储、管理排污许可信息，实现各级联网、数据集成、信息共享、社会公开。形成的实际排放数据作为环保部门排污收费、环境统计、污染源排放清单等各项固定污染源管理制度的数据来源。

“也就是说，今后的污染源‘普查’的效率会大大提高，污染源清单成为即时的、动态更新的，监测预警的准确率也会大幅提高。”周学双说：“不仅如此，在许可证制度正常运行的情况下，信息平台上的数据显示减排效果的基础信息，从而根据大数据，统计出相关治污工艺技术设施的表现、绩效，由此制定‘最佳可行技术’的清单，推动环保技术的进步和产业的转型升级。说白了，技术的好坏不再全凭项目式的调研和评审专家们的投票说了算，而是由实践而来的大数据说了算。行政效能也能大幅提高——环保局各个部门需要些什么数据都可以直接去平台上调取，立马就能得到，也不用再花费更多时间今天一个表明天一个表发给企业去反复填，‘一证式’的功能和大数据的技术优势就要体现在这些地方。”

信息的共享还并不限于环保部门，周学双说，不仅是多部门联动，还是社会公众参与，都将因这个大数据平台的建立而更加高效，更能有的放矢。比如说守法记录良好的企业，环保的信用记录可以直接与银行的信用记录建立联系，为绿色金融提供数据基础，而违规违法次数多的企业可能成为联合执法、双随机检查的重点。对于一般的普通民众，依据这个平台，也能清晰地知道自己所处的环境周边有哪些污染源，排放情况如何，知情权得到有效保障的同时，也能有更好的参与监督的条件。

信息的共享和数据的“归一”，难也是难在打破目前的条块分割和制度藩篱。统一平台的设计既是一个技术活，也是一个艺术活。参与国家统一信息平台设计工作的一位专家告诉《世界环境》，如果许可证的统一信息平台建立成型之后，最终不能将污染源普查、环境统计、源清单、监测信息和排污收费等功能全部收纳进来，又搞成了独立的一套新东西和企业额外的负担的话，那么许可证想要实现“一证式”管理就难了。

“我们管理的思路转变是首要的，环保要敢于“革自己的命”，政府也需要适时推进各项相关法律法规和制度的修订来适应改革的需要。”他说。

重新定位的环保执法

一位环保执法人员告诉《世界环境》，我们过去出台很多法规政策的初衷都是好的，但是效果却未能显现，如今到了一个需要反思和调整的时候。

比如继续以监测制度为例，国家早已经出台过不少文件，来赋予国家投资巨大的在线监控系统各种“使命”。2005年11月1日开始实施的《污染源自动监控管理办法》就曾规定：自动监控系统经环境保护部门检查合格并正常运行的，其数据作为环境保护部门进行排污申报核定、排污许可证发放、总量控制、环境统计、排污费征收和现场环境执法等环境监督管理的依据。但因为在线监控的数据质量并不高，按期强制检定的环节又因为部门条块分割而难以推进，环保各项制度又是各有一套算法，这些功能迄今并未能得到有效的体现。

但是，排污许可制和排污台账制度完善之后，按照改革目标的说法，企业是要“自主监测”和“自行上报”的。也就是说，包括在线监测在内的很多本该企业自己负责做的事，就该还给企业了。环保部门不再当“保姆”，而是抱着相信企业的初衷，在一个诚信社会的框架之下，有的放矢的监督和执法。

“这就像是报税一样，税务局没有义务去帮每个人算你该交的个人所得税是多少，但是一旦有人举报，或者我查到你偷漏税，那就严厉追究你的刑责，以此作为守法者能获得公平市场的保证。”他说。

而另一位基层执法人员则叹息说：“为管理排污企业，我们已有的各种法规制度政策要求已经是不可谓不多，不可谓不严，但一个制度就算设计得再好，最后不能在执法环节得到保障，就都是镜花水月一场空。”他认为，对于“普遍性违法”局面的出现，广大基层执法单位固然有能力不足、建设不够、工作尚未能足够到位的问题，也有制度本身千头万绪，要求太多都无法落实，最后只能由领导“拍板定调”的问题。这种局面下，基层政府和环保执法的“自由裁量权”反倒可能会给执法人员“挖坑”。他认为，最近刚刚被起诉的原华北督查中心的一些官员，原本其实都还有些环保人的理想，并不全然是利欲熏心之徒，就是因为一方面思想上放松了警惕，一方面客观现实给了他们很多“自由裁量”从而以权力寻租的空间，才导致他们一念之差“收了企业钱给企业寻求从轻处置的机会”，这也都是事发多年之后，经人举报才东窗事发。他说：“现在国家的许可证方案已经明确给环监系统提出了要求，今后必须得依证执法了，照章操作，不能再有证外执法的空间。这对执法人员而言既是新的要求，也是一种保护。我觉得我们应该按照中央文件的精神，不折不扣的执行，而这也是许可证制度最终能够得到落实的保障。”

全面的改革和深远的影响

“排放标准也需要改革，”中国电力企业联合会副理事长王志轩认为，排污许可证是需要依法来提要求的，排放标准就是法律的体现。但是，目前的国家排放标准不仅不足以满足“一证式”管理的需求，还存在一些执行环节上暧昧不明的地方。2016年8月，王志轩也作为专家来到海南试点考察，并建议海南适时推动地方排放标准的制定，以减少许可证改革中缺乏法律制度依据的障碍。环保厅愉快地接受了他的建议，并立即启动了相关工作，同时，地方的“办法”乃至相关“条例”也在紧锣密鼓筹划中。

王志轩说：“排污许可‘一证式’管理改革对环保制度的影响是多方面的，牵一发而动全身，涉及环保基础制度的各个方面。单纯从需要讲，不仅需要对现行环保法规中的管理制度进行必要调整，比如修订《水污染防治法》《大气污染防治法》等等，而且要对一些相关法律如《清洁生产法》《循环经济促进法》《节约能源法》等法律中的相应制度进行调整，如果条件具备，更应当从环保基本法入手对法规体系进行重构。但是，有效改革是需要循序渐进的。”

不过，他也对改革的前景充满期待，他告诉《世界环境》：许可制改革既是政府部门之间和不同层级的政府间在污染控制上的权力和责任再平衡的改革，也是政府与排污企业间监督与被监督内容、方式的重大改革。由于这种改革是生产关系的重大调整，对于企业涉及污染项目建设、生产活动和相关设备制造业、环保产业的科技进步、发展，都将产生巨大而深远的影响，更直接影响到这一制度的最终目的——环境质量的改善。这不仅是环保管理现代化建设的一部分，也是现代企业制度建设的一部分，是整个经济社会成熟化的必经之路。改革的成败，终究系于政府部门对“一证式”改革的认识程度和决心，也有赖于社会共识的建立和群策群力的推动。

延伸阅读：

国务院印发办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》（全文）

原标题：重磅|中国迎来环保制度大变革时代

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