中国迎来环保制度大变革时代

数据“失真”的制度根源待化解

某石油行业大型央企的一位环保技术人员告诉《世界环境》：“因为算法不一样，总量台账和监测收费各是各的账本，一个企业同一段时间内同一种污染物的排放量算出来都是不同的，跟环评批的也还不一样。表面上看，企业被检查得很频繁，但这跟新环保法规定的‘严格执法’又是两回事，严格执法应该是执法从严，违法必究，而过于频繁的检查暴露的却是法律依据不清，守法证据不明，执法效率也就不高。”

那么问题就来了，企业究竟应该排多少，实际又排了多少?该技术人员说：“反正，总量控制是一个要求，排放标准是一个要求，环评时候发现所在地环境质量不达标，或者基于风险控制，可能还有更严的排放要求。就总量一项工作都能算出3套数来：企业通常都会自己算一个保守的数内部上报总部，算一个参照总量指标稍微留一定空间上报到环保部，以及最后被总量核查人员修改认定之后的。这个修改，可能是核查人员不认可你的一些减排手段，也可能是他们觉得你某个减排装置的减排比率定得太高，给你‘酌情’调低一些。总之，企业究竟排了多少污染物，最终是由环保部门来说了算。而说了算的这些人，未必都懂行业的具体技术知识，但却又要在规定时间内完成规定动作。所以，一方面是企业有了造假的空间，另一方面甚至是有了编造数据以应付管理目标的现实需求。由于以前的减排又都是一刀切的考核各地方总量的减排，所以地方政府多多少少都默许甚至‘共谋’了这样的局面，与实际的环境质量要求越离越远。”

对企业而言，所有的环保要求是否得到执行，最后都要落到执法上来保障。可是，“多套制度多张皮”以及“监督者举证”的局面客观上也加剧了执法之难。环监系统一位官员告诉记者，环境监察执法一共有十多项业务职能，包括监督企业达标排放、达总量排放，查处污染案件等等，前几年在全国做了一次调查，统计环监执法履责的情况，结果发现，执行得最好的，大家都勾选完成的业务就只有一项：排污收费。

在环保部组织的一次会议上，一位专家说出了“让大家不得不直面”的一个现实：“中国环保搞了30多年了，天天去企业检查、收费，可是30年后的今天，却需要依靠数年一轮的污染源普查，才能知道有多少企业在排污，主要污染物排了有多少——这是活生生的现实啊，中国环保管理的现状也由此可见一斑了。”

这位专家说：“我们的环保工作要控制污染，对量大面广的固定污染源的管理肯定是重中之重，我们现在面临的问题却是：首先，企业的治污主体责任未能得到落实，真正排放了多少，企业并不关心。超标排放普遍，违法成常态;第二，政府监管的要求多，但是能力弱，效果差;第三，社会共治的水平低，企业的治污积极性没能调动起来，社会公众就算有监督的热情也缺乏参与的途径，这些问题都有待制度建设来改变。”

“一证式”的“归真”

“这次再不给出真实的东西，今后可就没机会了。”海南省生态环境保护厅总工周学双每次组织企业开会，都会重复念叨这句话：“我不管你以前怎样，不管以前是几套账本几张‘皮’，这一次要拿真实的东西出来，今后管理的依据就都以这次的数据为起点。”

在周学双看来，许可证得以发挥作用的关键，一个是“归一”，一个是“归真”，实际上，管理的“归一”就会促使信息的“归真”。

周学双告诉《世界环境》，“归真”的过程源于管理思路的重新构建，不仅仅是让企业重新填报几个真实数据而已，而是要像陈吉宁部长说的那样，重建诚信，责权归位。环保部门不再管自己能力和职权范围之外的事，企业排些什么，怎么排的，排了多少，都由企业自己来负责说清楚。监管和执法的思路也要调整，一方面，企业要自主监测和记录完整的排污台账并定期上报;一方面，企业的排放信息要在统一的平台上公开接受社会监督，执法人员也不用再跟企业玩“猫捉老鼠”的游戏，更多的时候不用到现场执法，而是对照许可证的要求审查企业上报的排放数据、异常排放的报告等信息。在以诚信为基础，严惩违法的执法环境下，原本就用不着执法人员疲于奔命地“捉老鼠”。“自证清白”的举证方式才更有利于推动“诚信守法”成为企业排放行为的主流与常态。

在试点工作的筹备阶段，海南省确定了十家许可证改革试点企业，涉及油田、炼油、化工、造纸、火电等行业。按计划，改革的步骤从企业自行申报与产排污相关的所有信息开始，到政府和企业共同商定许可内容的底线、形式，再到制度、法规、地方标准的配套改革，信息平台和管理平台的重建，技术规范和管理流程“服务包”的总结完善。改革按照先易后难的顺序推进，管理基础好的行业和目前有技术条件说得清楚的污染物先纳入许可证管理，五年一个换发周期，逐渐扩展到所有行业和所有污染物。

对守法企业而言，一次性把自己的“家底”上报清楚，把自己排放的证据链保留完整，不仅是当有环境纠纷出现的时候不落被动，更是不用疲于应付各种繁琐低效的汇报、检查甚至“找麻烦”。区域所有企业的信息汇总并也“归真”了之后，就能与环境质量改善的规划相印证，企业也能对自己在某一区域未来的发展空间有所预期和把握。说到底，对大家都是好事，除了那些从一开始就抱定决心浑水摸鱼的人，以及只要投入成本做达标排放就一定会死的落后企业。

周学双说，根据“实施方案”的改革理念，排污企业的信息“归真”还有一层重要的含义，就是不再仅仅只片面盯着那根烟囱和那几种主要污染物做文章，需要“全面的真实”——所有产排污相关的环节、设备、治理技术、控制措施、设计参数、控制参数、启停计划和非正常排放的应对方案都要清晰地写入申报材料中。许可证的要求必须是要基于生产全流程、全要素的考虑，真正体现源头削减与控制、全过程管控和多污染物协同减排的理念，把污染从最容易、最有效的环节减下来，比如原料的替代、工艺的改进、设备的更新等，把钱花在刀刃上，不能再搞“头痛医头脚痛医脚”，不能不计代价地只顾最后一根烟囱的排放数据好看，不能搞污染转移，“按下葫芦起来瓢”。

环保要革自己的命

“如果真的能‘一证式’了那当然好啊。”华能海口电厂的一位环保专工说。海口电厂位于海南岛北岸，澄迈县马村的港口边，十年前建厂的时候曾经是海南岛最大的一个投资项目和最重要的电力保障项目。直观的说，海口电厂的烟囱在澄迈工业区算是最清洁的，肉眼都根本看不到冒烟，比起化工厂来说，工艺流程也算是很简单。不过，从卸煤码头到传送皮带，从灰库到渣场，从锅炉到污水池，依然是有数十个与产污、排污有关的工艺环节。除了二氧化硫、氮氧化物、烟尘、汞等通过烟囱排出的大气污染物之外，还有破碎、转运等多处废气排放，以及脱硫废水、温排水，与灰渣、布袋、废催化剂等固体废物产生。

“一直说是要给企业减负，但是我们这也要报那也要报，每年需要报送环保的东西太多了。环保局几个科室，每个科室都要做一张表来给你填。加上政府职能部门不够专业，你报上去的东西他也不懂，还得解释半天。”该专工告诉《世界环境》，虽然海口电厂是试点企业，按照要求，废水、废气和固废、噪声相关的申报材料全部都已经制作完成，基础信息和逻辑链条已经非常完备，看起来可以支撑“一证式”了，但他依然满腹担心，因为真正的改革在于环保管理要“革自己的命”。

比如说，在线监测的管理制度就必须得改革了。

企业实时记录并保存的原辅材料使用情况、与产排污相关的工艺设施的过程参数、污染治理设施的运行状况，原本都是息息相关、环环相扣、互为印证的，足以说明企业的排放情况。“但是以前环保局不相信我们自己的数据，”海口电厂的这位环保专工说：“排放口主要污染物连续监测的那个CEMS小屋，钥匙都不在我们自己手里，而是交给第三方来管。第三方用无线传输的方式将排放数据传到环保厅，但无线传输的方式不稳定，一丢失数据，就会导致我们的合法排放得不到认可，拿不到电价补贴。我们自己是有一套完整的数据记录，但是却没有‘自证清白’的法律效力。”

企业的在线监测由环保局或者环保局委托的第三方管着，本质上讲，是想要防着企业造假，增强数据的真实可靠度。但是从实际的效果来讲，因为环保要的只是一个末端数字，机器也还在别人厂里面，刻意造假的通报从不曾间断，想造假的总能有“招数”，在线监测数据本身的法律效力也被打了一个大大的问号。以相互不信任为基础建立的执法关系已经严重不适应目前的需要。

而新发布的“实施方案”多多少少给了企业一些信心——排污许可证“制度统领”的地位得到明确，而且“精简高效”被写进改革的基本原则第一条，许可证的实施必须是要“减少重复申报，减轻企事业单位负担，提高管理效能”。而“实行自行监测和定期报告”也明确要将自证清白的权利与责任交还给企业。

延伸阅读：

国务院印发办公厅《控制污染物排放许可制实施方案》（全文）