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随着公众对环境问题的关注和对环境质量的要求日益提升,环境保护在中国面临巨大的压力和挑战。因此,迫切需要建立更加系统和完善的环境保护管理体系。美国的排污许可证制度已成功应用于水、大气等多个重要的环境领域,其管理体系相对完善。以美国针对水污染管控的国家污染物排放消除系统(NPDES)为例,从许可证的功能定位、管理体系、适用范围、类型及流程、费用、信息公开、公众参与、未来发展动向等方面系统地介绍了美国排污许可证制度的做法和经验,以期对中国发展排污许可制度提供参考和借鉴。
排污许可制度在美国水、大气等多个领域得到广泛应用,并取得了显著成果,被认为是美国环境管理最为有效的措施之一。美国的排污许可制度最早确立于水污染防治领域。1972年11月,美国国会正式通过《联邦水污染控制法修正案》,美国排污许可制度由此正式确立。其后,美国国会于1977年对该法案进行修订,最终形成美国防治水污染和实施水污染排污许可制度的法律基础,即《清洁水法》。1990年,借鉴《清洁水法》,美国国会又修订《清洁空气法》,确立了针对大气污染物排放的许可证制度。
排污许可在中国虽已有实践,但尚未在全国范围内建立起统一的排污许可制度,正在进行的顶层设计受到各界的广泛关注。因此,本文以美国针对水污染管控的许可制度国家污染物排放消除系统(NPDES)为例,通过介绍美国排污许可制度,为中国排污许可证制度的建设提供借鉴。
排污许可制度的作用
许可证实际上是一个由政府权威部门颁发且必须取得的资格证明。排污许可制度是一项在相关法律授权下,对所有排污设施、设备要求官方许可,使排污主体能够更好地理解并遵守相关法律,进而维持和改善环境质量的制度。排污许可证作为一种强制性的法律文书,设定了工业行业必须遵守的法律法规要求和污染物排放限值,未按要求依法取得许可证或者未按许可证规定对污染源进行管理排放污染物,需要承担法律责任。同时,排污许可证的申领需要具备特定条件,而已具有许可证的排污设施或设备若达不到许可条件,排污许可证将被依法吊销。
排污许可制度为限制排污的监管者(即联邦环保局、州和地方政府)、被监管者(排污主体)和公众的参与都提供了有力支持:
(1)排污许可证是监管者的监管手段。对于美国联邦环保局、州和地方政府,许可证制度提供了一个统一有效的机制,州和地方环境管理机构可以据此实施联邦、州的法律以及相关的环境要求;该制度还加强了州和地方政府对工业排放标准的预期,帮助州和地方政府达到环境质量标准,避免杂乱的地方排放控制标准。
(2)排污许可证是排放主体的守法依据。排污许可证制度可以帮助排污主体充分了解其需要履行的责任和义务,以及所有适用的法律要求;该制度使公司在申请许可证的过程中,可以了解污染物控制要求,从而采取措施遵守这些规定和要求;有助于公司或企业更好地遵守关于污染物排放的要求;排污许可证制度还可以降低法律法规的执行和守法成本,避免法律法规之间的相互矛盾,为基于市场的排放交易提供制度保障。
(3)排污许可证为公众参与环境管理提供了有效渠道。在许可证发出、续期或大幅度修改之前,会向公众和市民发出通知,并提供评论期,包括公开听证会等,有效地保障和加强了公众的参与和监督。
许可证的管理体系与适用范围
许可证的管理体系
美国联邦环保局在相关法律的授权之下对于排污的设施和设备,按照一定的条件和要求签发联邦许可证。这里需要指出的是,联邦环保局可将全部或一部分签发许可证的权力授权州或地方政府执行,但前提是州或地方政府应有相应的或更为严格的污染物排放标准,并且执行机构有权力且有能力执行这些标准。各州和地方政府可就权限下放提出申请,联邦环保局将于接到申请之日起90天之内,决定是否授权州或地方政府签发许可证。若申请予以准许,则将由州或地方政府在管辖范围内自行签发许可证;若申请予以驳回,则仍由联邦环保局负责签发在该范围内的许可证。
在很多领域内,联邦环保局都会将签发许可证的权力下放到州或地方政府。在水污染排放管控领域,尽管各州所获授权的情况略有不同,但绝大部分州(46个州)已获得全部或部分授权,可自行签发水污染排放许可证。
除联邦许可证外,一些州或地方政府还自行设置了一些排污许可证。根据规定,联邦环保局须确立适用于所有州或地方许可证的最基本要求,并为州或地方政府确立自己的许可证制度提供指导;州或地方政府可在确保达到联邦最低要求的同时,根据自身的情况和需求,建立自己的许可证制度。例如,纽约州在《环境保护法》第17条的规定下,建立了纽约针对水污染排放的许可证制度。
美国联邦环保局对于许可审核与签发者的能力建设给予高度重视。例如,联邦环保局发布了一份详尽的工作手册,为许可证签发者提供了关于联邦许可证制度的整体框架和脉络的概括性说明,也为许可证签发者的培训提供基本依据。同时,联邦环保局还为许可证签发者提供了各种线下及线上的培训课程和研讨会,以确保许可证制度的有效实施。
许可证的适用范围
《清洁水法》第301(a)条规定:除经清洁水法§402 或§404许可,禁止所有工业和市政污染物排放。在国家污染物排放消除制度下,从任何点源向在美国境内的水体排放污染物的设施都需要获得排污许可证。据统计,这其中囊括了85000个工业排污源及15000个公共污水处理工厂。这里需要对“点源”、“排放”、“污染物”、“水体”做进一步界定。
典型的点源排放物主要包括从公共污水处理厂、工业设施排放的排放物,以及城市径流所带来的排放物。需要说明的是,这里的点源排放物只是针对直接点源,即那些直接将废水排入受纳水体的污染源。
从污染物类型来看,主要包括排入水体中的任何种类的工业、市政以及农业污染物,可划分为三大类:传统污染物、有毒污染物以及非传统污染物。
联邦环保局将美国境内的水体定义为包括所有可航行水域、可航行水域的支流、州际间水域以及州内的湖泊、河流和小溪等水体。这一定义被理解为在美国境内所有实质上的地表水体,包括湿地和季节性河流,以及与附近地表水有水文关联的地下水。
许可证的类型及流程
许可证的类型
国家污染物排放消除制度下的许可证中包含了两种不同的许可证:针对单个设施的许可和多个设施的一般许可。
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