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问题
其实PPP的主管部门已经意识到PPP现在面临的问题。
上述PPP主管部门给经济观察报介绍现在PPP发展汇总面临的问题中,包括社会资本方的无序竞争,恶意低价竞争(低价拿到项目,向办法让政府提高价格和回报率)。有的建筑施工企业进入PPP,做社会资本方,着眼于短期的施工利润,对于长期的运营没有考虑。地方政府不顾财力,超出能力搞PPP,对未来财政支出产生很大的压力。金永祥也认为,PPP是个长期任务,施工企业还是以投资来带动施工任务,和政府运营的目标没有吻合。
按照此前的规定,PPP支出的总额不应该超过GDP的10%,但现在10%的财政可承受能力问题受到质疑。经济观察报了解到,10%并不是一个绝对线,只是一个风险警示额度。
但是PPP更大的是会不会给已经在严控的地方债务带来问题。
2016年3月7日,中国时任财政部部长楼继伟在梅地亚中心多功能厅的记者会上,回答提问时提到要防止利用各种方式变相发债,要规范PPP项目。现有的地方项目PPP,就是政府与社会资本合作的项目,有的是变相的借债。
金永祥表示,PPP变相举债方式主要就是明股实债。明股实债就是把债权投资包装成股权投资规避政府监管,比如政府要求在某项目中资本金不得低于20%,投资人为了满足这个要求有时会使用明股实债资金,实际的资本金就会少于20%。这样看似满足了政府规定,实际是没有满足。明股实债的主要风险是加大了项目杠杆,在当下政府和企业负债率都很高的情况下会加大社会风险,因此财政部等政府部门都把明股实债作为风险来管控。
楼继伟已经不是第一次提出对PPP的担心,他担心的问题尤其包括PPP项目的变相举债。
上一次是在2015年年底的全国财政工作会议中,楼继伟表示,对于已经进入“笼子”的债务而言,变相举债问题更令人担忧。有的地方受债务管理政策约束,通过保底承诺,回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将PPP异化、走偏。这既增加了风险发生的概率,也不利于PPP的规范有效推广。
2015年的12月初,在财政部的一次会议中,楼继伟不仅提到房地产税立法押后,个人所得税改革提前,更是提出对于PPP的变相融资的担忧。
上述PPP人士坦言,相比刚刚开始推动的PPP,现在PPP已经进入一个新的阶段,在实施过程中暴露的问题也将逐步解决,中国政府还会继续力推PPP。
下一步
时间还没跨入2017年,PPP就迎来一个非常重大的利好。
2016年11月28日,中共中央国务院发布《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》(以下简称《意见》)。
《意见》提出完善政府守信践诺机制,认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约,因违约毁约侵犯合法权益的,要承担法律和经济责任。
金永祥认为,制约PPP发展的地方政府违约问题已经受到高层关注,为问题解决创造了条件。前段时间在财政部《PPP项目财政管理办法》(草案)中也曾涉及到这个问题。
金永祥所提到的解决办法,是指财政部为了解决地方政府在PPP中的违约失信问题,在《PPP项目财政管理办法》(草案)提出了地方政府不履约时的扣款机制。但是在后来被删除。
经济观察报记者了解到,这条规定被删除是因为实际操作层面的可操作性太难。一位PPP人士就表示,现在国务院正在推动政务诚信体系建设,其中涉及政府履约问题。
中国财政科学研究院副院长王朝才认为,企业担心PPP项目执行会受领导换届影响。PPP项目期限一般都很长,由于信息不对称,社会资本对PPP存在的诸多不确定性及政府的信用心存戒备,尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。特别是基层政府领导的流动性相对较大,很多项目参与方担心项目会因领导换届而缺乏应有的利益保障,经常出现“三思而不行”的现象。
一位PPP项目专家告诉经济观察报记者,地方政府违约主要是原来有协议约定,后面会更改协议条款,严重的是政府会直接终止协议、推倒重来。更改协议的并不在少数,南方某市的地铁项目就对协议做出了更改。经济观察报了解到,西部某污水厂一直收到政府的补贴,社会资本只能终止协议。
“在PPP项目中,地方政府违约原因十分复杂,比如前期运作留下的隐患使政府在项目中损失巨大,履约受到各方面的压力,再比如前届政府签订的合同有了业绩,下届政府不愿埋单等。要做到政府履约应该从问题本身开始,加强PPP项目的前期工作,为履约创造条件,其次才是上级政府对下级政府监管。”金永祥对经济观察报表示。
金永祥认为《意见》的出台将提高社会资本,尤其是民营资本对PPP项目的热情,民营资本参与PPP项目程度低,有一个重要原因就是对PPP这种长期合同的政府履约信心不足,现在这个问题走上解决通道了,自然会有越来越多的来参与PPP。
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