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2 土壤环境质量管理体系的决策核心
土壤环境质量目标是体系的决策核心和实现目标,梳理土壤环境质量标准和目标体系,是科学确定土壤环境质量管理目标、制定实现目标方案的前提。土壤环境质量管理以改善土壤环境质量为核心,构建土壤环境质量目标管理决策体系。
2.1 质量标准
我国的土壤环境质量标准是在贯彻《中华人民共和国环境保护法》的范畴上,为实现防止土壤污染,保护生态环境,保障农林生产,维护人体健康的目的,按照土壤应用功能、保护目标和土壤主要性质,对土壤中污染物的最高允许浓度指标值及相应的监测方法进行了规定的规范性技术文件。土壤环境质量和保护标准正在我国经历产生、发展和完善的进程,标准的数量不断增加,标准的种类日益丰富,标准的地位显著提高。同时,标准在贯彻法律法规、落实规划目标、促进科技进步、优化产业结构、规范管理和执行等方面发挥着不可替代的作用。
2.2 目标决策
土壤环境质量标准依靠科学的部署、广泛的意见征求、严谨的修订以及合理的决策,得以稳步实现。以5月31日出台的《土十条》为例,由党中央、国务院决策部署,环保部、发改委等十余个部门共同编制,前后3次征求各省(区、市)和地方意见,5次征求中央及国务院有关部门意见,历时3年,反复修改达50多稿,最终才生成了具有10条35款231项具体措施的《土十条》。
其次,土壤环境质量是一个涉及到方方面面的巨大的系统工程,既不可以偏概全,又不可急于求成,决策土壤环境质量目标要在符合“十三五”规划的大前提下,既不好高骛远又不盲目前进,同步满足土壤环境质量要求和社会经济发展需求。
第三,土壤环境不同于大气环境和水环境,污染来源更复杂,不仅来自于大气和水体,还有农业耕作和自身性质的退化;性质更复杂、多相和不均匀,在微观田块和宏观区域上呈现不同特性;因而,处理方式更棘手,所以土壤环境质量的改善依赖于根据土壤环境所处的区域差异、产业结构差异进行分类、重点的治理,以差异化的方式促进土壤环境质量全面上台阶。
第四,土壤环境质量目标确立要同时考虑大尺度区域和百姓身边的小环境,努力让百姓切实感受到土壤环境质量的改善,吃得放心、住得安心,保障公众健康和生态活力。以《土十条》为例,实施农用地分类管理,保障农业生产环境安全,对风险也进行分类管控,同时提出控制农业污染,加强农牧、畜禽养殖污染防治和灌溉水水质管理,通过一系列措施对土壤环境质量进行了顶层设计,为实现美丽中国建设的“净土”元素拾柴添火。
3 土壤环境质量管理体系的执行主体
在执行土壤环境质量目标的层面,需要多方主体共同参与,协调不同社会角色的作用,整合有利资源,夯实土壤污染防治工作基础,全面提升土壤环境质量改善能力。
3.1 政府主导
政府部门是改善各级地方区域土壤环境质量的第一责任主体,对实现当地土壤环境质量目标改善负有不可推卸的责任。
首先,开展土壤环境质量调查,建设土壤环境质量监测网络。摸清土壤环境质量的“家底”是实现土壤环境质量目标的前提和基础。目前已经提出建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度,同时,通过优化监测点位的规划、整合及设置,构建国家土壤环境质量监测网,并发挥大数据的重要作用,借助先进技术,实现数据动态更新,吸纳多方数据,构建全国土壤大数据管理平台,提升土壤环境质量信息化管理水平。
其次,要建立健全土壤环境质量管理的法律法规体系。同水体环境管理和大气环境管理相比,土壤环境的法律法规、制度建设明显滞后,现行的土壤污染分类、治理标准体系均不完善,土壤环境质量管理缺乏依据和指导。起草、修订、发布、完善法律法规、部门规章、技术规范等,做到依法治“土”,在实现土壤环境质量目标的路上有法可依。
第三,统筹管理,多部门联动。秉着“国家统筹、省负总则、市县落实”原则,充分发挥政府主导作用,明确内部责任和分工。在横向维度上,规定具体工作的牵头部门和参与部门,做好部门协调联动,定期研究解决重大问题;在纵向维度上,明确地方各级政府是实施土壤环境质量目标的主体,地方政府同时承担污染修复责任主体不明确或者缺失时的兜底修复责任。
第四,建立评估考核制和问责制。评估考核是土壤环境质量管理的重要组成部分,有效的监督和科学的考核评估是保障土壤环境质量稳步改善的基础。在对土壤环境质量进行评估考核的基础上,需要对达不到要求的管理进行处罚和问责,通过强化地方政府土壤环境质量管理责任、落实排污企业主体责任,对其终身追责。
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