王红旗：土壤环境质量管理体系构建的战略思考

引言

2016年5月31日，《土壤污染防治行动计划》(以下简称《土十条》)正式出台，为土壤污染从调查到修复再到考核机制制定了一套比较完善的行动指南，也为土壤环境质量改善和管理注入了一剂强心针。在生态文明建设的背景下，如何实现不同阶段的目标，综合环境管理和公共管理，全面构建土壤环境质量管理体系，是一项具有战略意义的任务和命题。

1 土壤环境质量管理体系解读

1.1 土壤环境质量保护历程

经过数十年的努力，我国土壤环境质量管理思路和制度框架体系建设逐渐清晰，已基本明确了我国土壤环境质量管理全过程的管理思路、监测办法、制度建设、职责明确和技术方法的框架体系。回顾土壤环境质量管理体系框架建设的历程，可分为两个阶段：

启动阶段：1995—2010年。根据《中华人民共和国环境保护法》相关规定，我国秉承防止土壤污染，保护环境，保障生产，维护健康的原则，在1995年出台了适用于农田、蔬菜地、茶园、果园、牧场、林地、自然保护区等地土壤的《土壤环境质量标准》。在2000年至2009年的时间内，环保部又先后颁布了《拟开放场址土壤中剩余放射性可接受水平规定(暂行)》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《温室蔬菜产地环境质量评价标准》、《展览会用地土壤环境质量评价标准(暂行)》、《加强土壤污染防治工作意见》等法律法规，其中，在2004年首次颁布了《土壤环境监测技术规范》，2005年国务院颁布了第一个对土壤污染问题做出明确规定的规范性文件《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，标志着中国真正意义上的土壤污染管理拉开序幕。

加速阶段：2011年至今。全国场地污染问题不断显现，其对人体健康的影响和危害引发越来越多的社会关注，国际土壤环境质量管理理念、经验教训和发展趋势也不断促使我国加深对土壤环境质量管理的认识。2012年制定了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，2013年发布了《关于印发近期土壤环境保护和综合治理工作安排的通知》，2014年，为保护生态环境，保障人体健康，加强污染场地环境监督管理，规范污染场地土壤修复技术方案编制，制定了《污染场地土壤修复技术导则》，与先前出台的《场地环境调查技术导则》、《场地环境监测技术导则》、《污染场地风险评估技术导则》共同构成了污染场地系列环境保护标准;同时，为了规定污染场地环境调查、监测、评估、修复和管理中的术语，制定了《污染场地术语》。

先前出台的污染场地系列环保标准旨在为各地开展场地环境状况调查、风险评估、修复治理提供技术指导和支持，为推进土壤和地下水污染防治法律法规体系建设提供基础支撑。然而作为全球土壤污染最严重的国家之一，虽然我国的大气和水污染治理已经走了40年的历程，但土壤污染治理与修复还在刚起步的状态。历经多年累积和对国外先进经验的学习，国务院于2016年5月发布了土壤治污领域的纲领性文件《土壤污染防治行动计划》，为土壤污染防治和修复行为指明了方向，推动了我国土壤污染治理和国家生态环境治理体系的建设，也标志着我国环境治理体系能力现代化建设的进步。

1.2 土壤环境质量地位演变

土壤是难以再生的战略资源，是人类文明诞生和发展的重要载体，传统的农耕文明在中华文明的发展过程中更是发挥了重要的作用。我国土壤环境质量管理的历史进程表明，从重点关注土壤肥力到关注土壤质量和污染问题，再到重视土壤污染防治和不同类型用地土壤环境质量，以及近年来尤其关注污染土壤的风险管控和土壤修复，国家土壤环境质量管理体系正在从无到有，从弱到强，从偏到正，在国家环境质量管理体系中的地位越来越显著。

随着国家社会经济的快速发展和人民生活水平的提高，公众对环境质量改善和环境健康风险的诉求正在逐步上升。“土十条”与“气十条”、“水十条”组合形成了治理环境主要要素的完整政策矩阵，同时，“土十条”为土壤污染治理做出了顶层设计，将开启土壤修复行业发展新机遇，土壤修复市场空间有望加速打开。通过落实“土十条”，构建土壤环境质量管理体系，以期为构建“蓝天常在、青山常在、绿水常在”的美丽中国添砖加瓦。

1.3 土壤环境质量管理体系

土壤环境质量管理体系是指以土壤环境质量改善为目标，对实现该目标的执行层主体和保障层措施的一种系统安排。人们一直在使用“刻不容缓”来呼吁重视土壤环境质量问题，公报中的“总体不容乐观”、“污染严重”、“质量堪忧”、“问题突出”描述，也充分体现了政府的重视与焦虑，亦体现了管理土壤环境质量“刻不容缓”的心声与诉求。

在土壤环境质量管理体系中，土壤环境质量是体系的决策核心和实现目标，是衡量实施力度和保障措施的直接标尺;政府主导、企业担责、公众参与、市场调节是土壤环境质量管理体系的组织执行主体，共同开启了“四元共治”的局面;法律完善、风险管控、高效实施、强力监管、科技应用是实现土壤环境质量改善、土壤环境质量体系完善的保障手段。

延伸阅读：

我国耕地土壤环境质量状况分析

【观点】土壤环境质量管理体系构建的战略思考