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2010年国务院将制定《生态补偿条例》列入立法计划。2013年4月,国务院已将生态补偿的领域从原来的湿地、矿产资源开发扩大到流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋十大领域。
与法律和行政法规相比,中国政府开展生态补偿工作更多地是依据政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章推行实施。
根据2008年3月全国人大批准的国务院机构改革方案和2008年4月《国务院关于机构设置的通知》以及法律法规规定,国务院各部门涉及生态补偿事务的主要包括发展改革委、财政、国土资源、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、统计等。其中,发展改革委和财政部主要负责生态补偿工作的重大问题、部际协调和统筹安排;其他主管部门分工负责具体承担、生态补偿工作实施督促指导和资金分配使用的监督考核。
据不完全统计,目前国务院生态补偿主管部门发布的生态补偿政策文件和部门规章多达146篇,集中在森林(1999年以后)、湿地(2000年以后)、自然保护区(2005年以后)、矿产资源开发(2006年以后)、流域(2007年以后)、海洋(2009年以后)、重点生态功能区(2011年以后)、草原(2010年以后)等领域。
中国生态补偿法规政策文件具有如下特点:第一,规定最多的领域是森林和矿区环境治理;第二,正式的生态补偿法律和行政法规数量较少,国务院及其主管部门制定的政策文件较多;第三,生态补偿的义务主体中,少数直接涉及个人(如森林领域的退耕还林)和企业(如矿产资源开发企业),更多的是对地方人民政府提出要求。
我国现行生态补偿的财税政策主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及生态税费三大类。其中,生态补偿的纵向财政转移支付有一般性转移支付中的资源枯竭城市转移支付;均衡性转移支付中的重点生态功能区转移支付。2012年以来,中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。
目前,专项转移支付为生态补偿的主要方式,主要包括三大类。一是“节能环保”类,包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草;二是“农林水事务”类,包括农业(草原植被恢复费安排的支出)、林业(森林培育、森林生态效益补偿、林业自然保护区、动植物保护、湿地保护、防沙治沙)、水利(水土保持、水资源费安排的支出、砂石资源费支出)、南水北调(环境、移民及水资源管理与保护)、农村综合开发(土地治理);三是“国土资源气象等事务”类,包括国土资源事务(土地资源利用与保护、地质矿产资源利用与保护、矿产资源专项收入安排的支出)、海洋管理事务(海域使用金支出)等。
此外,纵向财政转移支付还涉及与生态补偿有关的政府性基金,包括育林基金支出、森林植被恢复费安排的支出、山西省水资源补偿费安排的支出(该基金已到期)。
除中央对地方的财政转移支付外,许多地方也在省内通过财政转移支付方式自筹资金、自主安排生态补偿资金。
横向财政转移支付指同级地方政府之间财政资金的相互转移。目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面已有一些尝试,包括福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目等。
生态税费制度方面,我国目前还没有制定独立的生态补偿税收,仅存在体现生态补偿原则的收费项目,主要包括排污费、海域使用金、草原植被恢复费、水资源费、砂石资源费、水土保持补偿费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等制度。
中国各领域生态补偿政策与法律实践
中国的生态补偿实践是自上而下的在地方政府的层层安排与推动下具体实施的。为此,除中央政府外,各地省人大和省政府以及政府部门也相应地制定了一些生态补偿的地方法规和政策。例如,在1994年原国家环保局在部分省份试点征收生态环境补偿费之前,山西、陕西、内蒙、云南、河北等省就率先进行了征收生态环境补偿费工作。
对省级地方生态补偿立法与政策文件的类别进行分析,地方制定与生态补偿相关的地方性法规、地方政府规章或地方部门颁布的规范性文件数量最多的是在综合性环境与资源保护法规与政策中规定生态补偿条文;其次是对森林、流域生态补偿的实施规定;再次是自然保护区、海洋以及矿产资源开发生态补偿领域的实施规定。此外,少数省级地方人民政府或主管部门在湿地、农业、土壤、防治沙化和荒漠化、水资源保护和草原生态补偿领域做出了规定。
在森林生态补偿实践领域,我国相继在三十多个省实施了“三北”防护林体系工程、长江流域等重点地区防护林体系建设工程、天然林资源保护工程、森林生态保护建设工程以及退耕还林工程等生态补偿项目。2000年以后《森林法》确立了森林生态效益补偿基金制度。为配合中央森林生态效益补偿基金的实施,各省相继设立了本省的森林生态效益补偿基金并制定了实施办法及其方案。在退耕还林工程方面,2008年4月甘肃省还颁布了《甘肃省完善退耕还林政策补助资金管理实施细则》,专门确定了重点补偿区域。
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