中国生态补偿制度建设历程及展望-第3页-北极星环境修复网

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在草原生态补偿实践领域，我国在蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原等地分别实施了退耕还草工程、退牧还草工程以及草原生态保护补助奖励政策。为了贯彻落实国家的草原补奖政策，甘肃省相继颁布了一系列的规范性文件，2011年还制定了《甘肃省人民政府关于分解落实2011年省政府工作主要任务的通知》和《关于切实转变发展方式推动农业农村工作再上新台阶的意见》，要求加快落实草原生态保护补助奖励政策。

在重点生态功能区以及自然保护区和区域生态补偿等实践领域，2010年青海省先于其他地区将《三江源生态补偿机制总体实施方案》上报国务院审批，首次探索建立了三江源生态补偿长效机制。2008年2月，辽宁省财政厅《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》界定了区域生态补偿的范围、补偿资金测算指标、补偿资金计算公式、补偿资金下达和管理以及相关部门的职责等内容。

在中央财政支持重点流域生态补偿试点的同时，各地主要在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间探索生态补偿机制。其中，浙江省在全省8大水系开展流域生态补偿试点，是中国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。

在湿地生态补偿实践领域，各地主要依托森林、草原和自然保护区建设开展湿地生态补偿工作。例如，黑龙江省于2003年6月颁布了我国第一个地方性湿地保护法规——《黑龙江省湿地保护条例》。目前，已经开展湿地生态补偿工作的省份还有辽宁、江苏、内蒙古、安徽、福建、江西等。

在矿产资源开发生态补偿实践领域，浙江省人大常委会于2000年5月在《浙江省矿产资源管理条例》中规定了矿山生态环境治理备用金制度，由采矿权人与国土资源部门签订矿山生态环境治理责任书并分期缴纳治理准备金。江苏省人民政府1989年10月颁布了《江苏省集体矿山企业和个人采矿收费实行办法》，规定对集体矿山企业和个人采矿按照销售收入的2%～4%征收矿产资源费和环境整治资金。山西省政府2007年7月还分别颁布了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法(试行)》和《山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法(试行)》，对三项资金的管理作出了具体规定。目前，全国还有江西、福建、湖北、重庆、辽宁、吉林、天津等省市建立了矿山环境治理和生态恢复责任机制，有31个省(区、市)建立了矿山环境恢复治理保证金制度。

在海洋生态补偿实践领域，天津市人民政府于1996年1月发布《天津市海域环境保护管理办法》，规定开发利用海洋资源应当遵照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿和开发利用与保护增殖并重的方针。2010年6月，山东省财政厅、海洋与渔业厅联合印发了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》，首次明确了海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定、主体和适用范围;赔偿费和补偿费的征收、使用、管理和用途;对赔偿费、补偿费征缴和使用的监督检查等内容。

中国生态补偿制度建设与法律实践存在的问题及其解决之道

随着我国生态补偿工作的开展和不断深入，其面临的问题也逐渐凸显。一是生态补偿法律法规不系统、不健全、不完善，指导性政策文件较多，生态补偿立法缺位;二是生态补偿的领域和主体、客体不明确，生态受益者与保护者间的利益关系脱节，保护者和受益者权责落实不到位;补偿范围偏窄、产权制度和主体功能区规划及配套制度不到位;区域间生态补偿缺乏政策指导，省际之间补偿方式尚在探索中;三是生态补偿涉及主管部门多样，资金来源单一、渠道较少，补偿方式以工程项目补助为主过于简单，市场机制的作用没有得到发挥;四是生态补偿标准偏低，计算方法缺乏科学和全面性，影响了生态保护者的积极性;五是生态补偿资金使用不规范，缺乏有效的监督考核体系。

从中国在各地开展的森林、草原、流域、海洋、土地和矿区等生态补偿实践分析，可以归纳出中国生态补偿实践与相关法规与规范性政策文件存在着如下特点：

第一，法规、规范性政策文件与生态补偿实践具有高度的分散性。规范性文件的制定者包括中央人民政府和地方各级人民政府。虽然大部分地方政府文件是对中央政府文件的细化，但前者在数量上远远超过后者，并且前者更具灵活性，可以在比较前沿且成熟的生态补偿领域单独制定文件。

第二，法规、规范性政策文件与生态补偿实践通常只专注于某个生态保护领域。在每个领域，补偿资金的来源和使用、补偿方式、补偿范围和标准等方面均不统一;经过一段时间的实践，每个领域已然形成了各自相对封闭的体系。由于生态系统具有整体性，对这些领域的保护措施有交叉重叠的地方。例如，对水和流域的保护常常会与森林、草原、土地的保护相交叉;对森林、草原的保护常常与湿地保护相重叠;而自然保护区的保护则会涉及更多的生态补偿领域。

第三，法规、规范性政策文件与生态补偿实践中的生态补偿资金来源相对简单、单一。目前，全国各地实施生态补偿所需要的主要资金来源于中央政府和地方各级政府。只有在矿区生态保护领域开展土地复垦、矿区生态环境恢复的资金需由矿产资源开发企业提供。

第四，法规、规范性政策文件与生态补偿实践中的生态补偿金额的计算虽各不相一，但均较为简单。在森林、草原等领域，通常以被补偿的森林、草原资源的面积为计算依据，按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。在矿区生态保护领域，通常以矿产资源开发企业开发或销售的矿产资源数量为计算依据，按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。而在流域生态补偿实践中，则主要以流域(河流)跨界断面水质污染物浓度是否达到事前约定的标准作为计算依据，然后再按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。

第五，法规、规范性政策文件与生态补偿实践中规定或者适用的生态补偿资金来源较为单一。目前，绝大多数场合的生态补偿主要是通过上级政府对下级政府的一般性和均衡性财政转移支付方式实现的，极少数领域有税费或者补贴等行政手段。

2013年11月，中共十八届三中全会提出了“加快生态文明制度建设”的要求，包括实行生态补偿制，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿制度以及稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制等措施。这些要求将对中国生态补偿的综合性立法和制度建设的体系化产生积极的影响。

按照国务院的统一部署，当前中央政府正在抓紧研究综合性生态补偿政策，包括国务院正在审议《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》草案。另外应当在国务院《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》颁布施行的基础上，加快制定《生态补偿条例》的步伐，重点研究确立生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体权利义务、考评办法、责任追究等制度措施等，使当前分散于各领域实施的生态补偿政策文件逐渐统合成为国家的一项综合性生态补偿法律制度。

原标题：中国生态补偿制度建设历程及展望

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