基于政府间博弈的流域生态补偿机制研究

辽河源头区( 吉林省部分) 是国家东北老工业区振兴战略实施区，近年来经济社会的快速发展，已逐步形成了以粮食深加工、化工、造纸、印染、机械加工等为主的产业结构，区域工业集中区发展迅猛，造成对水资源的巨大需求和对水环境的巨大压力，特别是传统的工业经济以粮食深加工、化工、制药、造纸等资源型为主，具有“高耗水、高排放、低效率”的特点，污染治理难度大、治理技术要求高，水质污染严重。自“九五”以来辽河流域就成为国家重点治理的“三河”之一。从2010 年辽河源头区12 个监测断面( 王奔桥断面断流) 水质评价情况来看，仍有4 个监测断面没有达到水质目标要求，尤其是招苏台河和条子河水质较差，均为劣Ⅴ类。由此，污染物的治理与流域用水关系协调、流域用水利益平衡成为辽河流域上游吉林省和下游辽宁省关注的焦点，生态补偿成为缓解矛盾的重要手段。

3.2辽河源头区政府生态补偿博弈分析

本文以“十一五”为基准作为流域治理前的状况，以“十二五”期末为预期，进行辽河流域跨省上、下游间博弈分析。“十一五”期间，吉林省上游地区水生态保护与建设成本投入为1.69亿元。经粗略估算，“十二五”期间上游吉林省选择保护策略时由于保护而给上游带来的收益为2.82亿元，下游辽宁省在上游吉林省选择保护策略下得到的外溢正外部收益为4.22亿元。

情形一：按照上游吉林省“十一五”期间的水生态保护与建设成本1.69亿元来分析，吉林省水生态保护内生收益为2.82亿元，此时，不管下游辽宁省生态补偿资金是否到位，都不影响上游吉林省进行生态保护，因其保护行动内部收益要大于投入成本。所以，此种情形下，下游辽宁省不补偿上游是占优策略，上游吉林省因其水生态保护后的内生收益高于成本，具有污染治理和水生态保护的动力。

情形二：随着工业化、城镇化进程的不断推进，上游吉林省污染治理成本不断增加，“十二五”期间的水生态保护与建设成本要高于“十一五”时期的成本，可能会出现高于2.82亿元的情形，但小于下游外生收益4.22亿元，此时，上游政府水污染治理与水环境保护的动力不足，下游辽宁省若想上游来水水质较好，必须对上游吉林省进行生态补偿，才能满足自身经济发展的水资源与水环境需求。否则，如果下游辽宁省生态补偿不到位，上游吉林省水环境治理的积极性不高，辽河源头区生态补偿及污染治理问题陷入“囚徒困境”，不仅影响了下游地区经济社会发展，也使整个辽河流域水生态环境不断恶化。

情形三：如果上游水生态建设成本高于下游收益4.22亿元，下游辽宁省生态补偿也不能解决上游污染治理问题，此时，中央财政应启动纵向转移支付，从全流域视角出发，与辽宁省政府的横向转移支付相结合，共同致力于辽河源头区水污染治理和水生态保护。

综上所述，情形一上游吉林省收益较高，即使下游辽宁省不进行生态补偿，辽河源头区水环境不断改善;但是，如果上游水生态建设成本较高，则下游辽宁省必须启动生态补偿模式，否则辽河源头区水生态保护陷入“囚徒困境”，对下游辽宁省和整个辽河流域都是不利的;而当污染治理成本较高时，应启动中央财政纵向转移支付，与辽宁省政府的横向转移支付相结合，进行生态补偿，从而保护辽河流域水生态环境。

4 结论及建议

生态补偿作为流域用水关系协调和用水利益平衡的有效手段，实践中还存在保护和补偿成效不显著、生态补偿标准难以合理确定等困境。博弈分析结果显示：

(1)在流域保护与补偿行为缺乏有约束力协议的前提下，流域上游政府治理收益大于其治理成本时，不论下游政府是否补偿，上游政府均有保护环境的动力，流域水资源环境利用处于良性循环状态;但是如果上游政府治理成本高，成本收益为负，上游政府的占优策略为不保护，则博弈陷入“囚徒困境”，流域水资源环境陷入恶性循环。博弈结果表明，地方政府间横向财政转移支付的生态补偿，因约束力协议的缺失而导致其处于失效状态。所以，为发挥地方政府间横向转移支付的最大效用，上下游政府必须就保护和补偿行为签订有约束的协议，规范其保护和补偿行为，摆脱“囚徒困境”。

(2)流域生态补偿作为流域用水利益平衡的重要手段，不仅有效协调流域上下游用水矛盾，还能保护流域整体环境。所以，在上游政府保护成本较高、下游政府支付能力受限的情形下，国家为了保护流域整体环境应通过中央财政转移支付承担部分生态补偿额度。分担比例以上游治理成本收益和下游收益为参照确定。

综上所述，从流域整体水环境保护及流域用水关系协调等出发，完善流域生态补偿机制应做到：国家和地方政府应视情形共同或单独作为流域生态补偿主体，并通过流域地方政府间有约束力的生态补偿协议规范政府保护与补偿行为，以上游政府保护成本和下游政府收益为参照确定生态补偿标准和国家与地方政府生态补偿分担比例，完善生态补偿法律法规体系建设，推进我国流域生态补偿制度的顺利实施。

(1)流域生态补偿主体应为国家和地方政府。博弈结果显示，在上游政府保护成本较高的情景下，不论下游政府是否进行生态补偿，上游政府都不会选择保护水环境，从而使流域水资源利用陷入恶性循环。所以，从流域整体环境保护及国家生态环境安全的视角来看，国家也应该对流域上游政府水环境保护行为进行中央财政转移支付。也就是说，在流域水环境保护主体明确，而流域生态补偿主体不明确或没有约束力协议存在的情形下，为了避免水资源环境陷入“囚徒困境”，国家和地方政府通过中央财政纵向转移支付和地方政府横向财政转移支付相结合的模型，共同进行生态补偿。

(2)流域地方政府间签订生态补偿约束力协议。博弈结果显示，在保护与补偿没有约束的情形下，流域上下游政府间的利益博弈使流域水资源环境利用陷入恶性循环。现阶段，国家通过水功能区及水质要求的界定赋予了流域上下游政府的环境使用权限，生态补偿作为水环境保护的经济手段，是在下游政府在上游出境水质达标的基础上更好的水质要求时产生( 若上游来水超标，可依据法律进行索赔或要求其治理) ，上游政府并未超于自己资源环境使用权限。所以，在流域保护与补偿主体明确时，上下游政府间应签订有约束力协议，来规范上游政府的保护行为和下游政府的补偿行为，并使各方因自身的违约行为付出代价。

(3)流域生态补偿标准确定以上游政府保护成本和下游政府收益为参照。流域生态补偿额度的高低对上游政府保护行为和下游政府补偿行为均有不同程度的影响，地方政府间争议较大。上游政府希望得到更多的补偿，若补偿标准较低，不能有效弥补上游政府保护付出的成本和损失，则上游保护的积极性不高;而下游政府则希望支付更少的补偿，若补偿标准过高，高出下游政府获得的收益，则下游政府补偿的积极性不高，同时中央财政转移支付存在困难。根据博弈分析结果，对上游政府补偿标准的确定应以上游政府的支付成本和因保护获得收益为标准进行核算;而下游政府支付的生态补偿额度，则由下游政府因上游保护行为而获得的收益为标准核算。若流域生态补偿额度介于上游成本收益与下游收益之间，则地方政府通过签订协议，达成一致;若流域生态补偿额度超出以上范围，则国家需要进行中央财政转移支付，填补超出下游收益部分的补偿额度，一方面实现流域用水协调和利益平衡，另一方面提高流域整体水环境质量，实现国家水环境安全。

(4)完善生态补偿法律法规体系建设。现阶段，我国法律法规中对生态补偿规定过于原则和分散，操作性不强，造成流域生态补偿难以落实。随着国家对生态补偿的重视以及环境保护基本法中对生态补偿制度的界定，生态补偿在环境保护的作用将越来越大，应制定相应的单行法规完善生态补偿法律法规建设，规范保护主体和补偿主体的保护和补偿行为，确保流域及其他领域生态补偿的顺利实施。

延伸阅读：

中国生态补偿制度建设历程及展望