德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示（上篇）-第2页-北极星环境修复网

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当确定为受污染土地，就要进一步对其采取相应措施，主要是安全保障措施和污染清理措施。安全保障措施是保护受污染的土地并限制其使用，或者用防渗膜层把受污染的土壤包裹或覆盖，或挖取受污染土壤并运到特殊污染处理场，这些都不是最终解决污染的方式。而真正的污染治理要求彻底的解决方式，即进行污染清理，它包括在污染场地当地和在其它设施中处理两种。污染场地的修复主要致力于三个目标：即恢复使用性能，排除投资障碍和明显改善环境状况。

政策基础和法律框架为长期保障和恢复土地的功能，需要致力于不断提高科学和法律的知识基础。相比其它环境媒质-空气、水，对土地保护的法律规定产生相对较晚。联邦政府在1985年明确其土地保护理念,并致力于三个目标：扭转土地使用的趋势、减少有害物质的输入以及土地保护作为环境保护的横向型任务。除修订相关法律中有关土地保护利益规定外，还致力于技术性法规的制定、信息基础建设和大量的研究发展项目，制定筛选(掌握)、评价、监控和试点受疑土地和危害评估方法的统一标准被认为是最重要的任务。

据此，并没有对土地保护制订单独法规，而是通过环境保护的横向型交叉规定，即通过在已有环境法规中，增加土地保护的相关规定。在其后一段时期内，虽然大量联邦法规都加强了对土地保护利益的考量，但到上世纪九十年代初期，逐渐认识到仅通过横向型规定无法满足有效保护土地的要求。在德国颁布单独的土地保护与污染场地修复法律之前，对于导致形成污染场地的案件都适用警察和治安法中的危险防卫权理念，在对污染场地修复的司法讨论中，也主要受到警察治安法上的影响。

横向型的保护和警察治安法中危险防卫权理念的适用都无法得到有效的实现。由此，巴登-符登堡州首先制订了独立的土地保护法。随后于1998年，联邦政府颁布了《防止土地不利改变和污染场地修复法》。并于1999年，主要根据《土地保护法》第6、8以及13条的授权规定颁布了《联邦土地保护和污染场地条例》，特别是对于特定的土壤值进行了明确，对预防措施、危险防卫措施和修复措施的要求予以细化。尽管制定了单独的联邦土地保护法，为各州在土地保护领域的统一实施创造法律基础，但土地保护领域法律零散割裂的现象仍没得到解决，因为《土地保护法》规定并不能全面覆盖土地保护整个领域，而主要侧重在事后补救性措施方面，甚至部分程度上仅是起着辅助性作用的。

德国在土地保护领域的根本目标，是长期地保障有限的土地资源，以保证后代获得同样规模的多种土地使用功能(§1 BBodSchG)。因此，为防止污染场地和受疑污染场地对人类和环境的危害，应采取综合措施，全面地研究、评估以及修复土壤污染并及早地作出预防措施。在定量目标上，德国政府提出，用于居住和交通目的的土地使用面积从2008年的每天104公顷减少到2020年的每天30公顷。在应对气候转变可能带来的影响方面，应尽量减少对土地的不利影响，并保持土地有机物质的数量。作为生态系统的组成，土地有机体的多样性对如何保证土地的自然功能起着关键性作用，因此土地保护与国家的生物多样性保护政策又紧密相关。

在机构设置上，德国作为联邦制国家，在联邦和各州的层面上都有土地保护领域的相应行政机构。在联邦层面主要是环境、自然保护和辐射安全部(简称环保部，主要负责政策与法律的制定)和环境联邦局(主要负责技术、知识与信息方面)。

各州在机构的设置上拥有自主权，所以并不统一，但大部分也是与环境相关的部，比如巴登州设置的是环境、气候和能源经济部，拜仁州则是环境与健康部，萨克森州则是环境和农业部，《土地保护法》的实施也主要由其负责。在联邦与州之间的衔接与协调中，除了整体上有一个环境部长联席会议(Umweltministerkonferenz，简称UMK)外，还在具体领域，如污染防治(LAI)、水(LAWA)、固体废物(LAGA)、自然保护和景观(LANA)、化学品安全(BLAC)、基因技术(LAG)、气候和能源及交通(可持续性)(BLAG KliNa)，以及土地保护(LABO)上都存在一种联邦和州之间的工作共同体(或称为工作委员会)。

依据法治国家和联邦制的宪法原则，在联邦与州之间的立法权限上需要有宪法依据。对于土地保护的立法权限问题，有人认为《基本法》对此没有统一而明确的规定，而是分别基于在第74条中的土地法(第1款第18项)、经济法(第1款第11项)和垃圾事务(第1款第24项)，同时也与自然保护(第1款第29项)和水平衡管理(第1款第32项)有着交叉。

但也有人认为土地保护就直接属于基本法中第74条“竞合性立法权限”第1款第18项“土地法”，认为在广义上的土地法一般包括土地使用法，由此联邦层面在土地保护领域就有制定联邦内统一的相关规定的权限。

但又基于“竞合性立法权限”的宪法规定，各州也在联邦法没有具体规定的空间内有着制定州法的权限，尤其是在土地保护法第9条第2款、第10条第2款，第11条、第18条第2句以及第21条都明显有着有利于州法规定的保留。这种保留也体现了联邦土地法致力于基本上作为完整统一的法规的这种理念，至少在联邦土地保护法上已经创制了对于土地保护和修复以及污染场地修复的联邦法规基础。

但在联邦法律的执行职责上都是属于各州的权限范围，主要是各州的环境管理部门负责。另外，各州也都在与联邦法律相协调的基础上，在土地保护领域有着州层面的法律规定，比如巴登符登堡(2004)、拜仁(1999)、柏林(2004)、汉堡(2001)、北莱茵-威斯特法伦(2000)、莱茵兰-普法尔茨(2005)、萨克森(1999)都有各州的土地保护法。而对于污染场地领域的规定，除了黑森州规定在污染场地和土地保护法(2007)外，其它州都将此问题归入到州的固体废物法(垃圾法)中。

原标题：德国污染场地治理的法律基础及对我国的启示

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