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在环境保护领域,欧盟法起着越来越重要的作用。因为环境问题的综合性和跨地区性,欧盟从跨国界的更大范围内对环境问题的综合管理也就更具有事实上的合理性。在土地保护领域,欧盟委员会于2006年曾起草过一个土地保护的单独指令,但因理事会的反对而不能通过(其实质上是工业界的反对),所以在欧盟层面上,现法律规定状况与德国联邦《土地保护法》颁布前相似,体现为从其它法律的横向性保护上,比如在《水处理后污泥指令》,《综合避免和防止环境污染指令》,《垃圾场指令》等法令中对土地保护方面的规定。
任何研究领域都处于整个社会管理体系中,土地保护也同样。认识德国的土地保护法律既需要考虑作为主权国家的法律,但同时也要理解欧盟法的作用,甚至是直接适用欧盟法,而联邦制国家又规定了各州的一定权限,联邦法需要州法的进一步补充。
而且就算在联邦层面,不仅需要处理好联邦法律与联邦行政法规之间的关系,联邦法律需要行政法规的补充帮助才更具有可操作与执行性,而且还需要在行政法规下制定相应的指导标准和工作指南或执行帮助。另外,部门法与部门法之间的关系也同样重要,特别是环境法规定,作为环境整体保护的理念需要其它部门法的协同保护。而在同一法律规定内部,比如说污染场地与土地保护之间的关系上,只有基于整体土地保护的基础上,污染场地问题才具有其准确的定位,才能获得实际执行效果,因此对污染场地问题的理解是基于德国土地保护整个法律基础之上的,是整个网络上的一个网结。
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《联邦土地保护法》和《联邦土地保护和污染场地条例》《土地保护法》相对于其它环境媒质的部门法,显得较为简单,这与联邦在土地保护上的立法政策有关,因为一开始就采用的是在现有环境法中补充相应的土地保护的法益,等到单独制定土地保护的部门法时,留下的立法空间相对有限。另外,《土地保护法》没有规定预防性的控制许可,对此主要是规定在其它的设施审批法中,尤其是对于工业设施和固体废物处理设施的许可审批,以及化学品法和植物保护法中对物质审批的规定中。《土地保护法》规定了总则、原则与义务、对污染场地的补充规定、农业领域的土地保护以及其它规定,一共五个部分,共26条规定。
在总则部分,分别规定了法律目的与原则、概念确定和适用范围。在第二部分中,规定了危险防卫的义务、启封、置物质于土地上或其内、预防义务、评定和要求、危害评估和调查规范以及其它要求。
在第三部分,对于污染场地问题进行了补充规定,包括登记列入(筛选)、告知相关人、修复调查和修复计划、主管机构的修复计划、主管机构的监管和自我监控以及对污染场地修复的补充规定。而第四部分就单独一条,对农业领域中良好的专业性实践作了规定。第五部分作为结尾部分,规定了专家和调查职务、数据获取、参与权人的听证、州法规定、欧共体中有约束力决议的履行、州防务、费用、补偿以及罚款规定。
《土地保护法》最主要是对防止、调查和排除土地污染危害和污染场地的行政干预授权的规范。在此意义上,本法第10条中在“其它要求”的一般性规定,即只要是为满足法律和法律实施的相应行政法规中规定的义务而有必要的,行政机关就可以作出规定,而行政规定的相对人就是对应的义务人。
在此法律框架下,具体按干预前提(干预界限)、危害评估和调查研究、修复、行政命令的相对人、费用承担和豁免及补偿权、由行政机构实施修复措施等予以展开规定。行政机构的行政干预界限,主要是根据土地之不利改变的规定,而土地之不利改变又主要是取决于有害物质的负载。针对不同情形,有害性界限的明确,主要按照《联邦土地保护条例》附件2中的有害物质浓度值。从此理解角度也可以看出,德国土地保护法中将污染场地问题是融入到整个土地污染防治的体系中的。
《联邦土地保护和污染场地条例》对于联邦法中的重点予以细化,尤其是对土地质量判定的统一值作了规定,使更具可实施性。条例分为正文与附件两个部分,其中条例正文规定了八个部分共16条,分别为:总则、对受疑土地进行调查和评价的规范、对土地退化和污染场地修复的规范、对污染场地的补充规定、例外情形、防止水土流失(防护基于因水造成的土地侵蚀之土地不利改变)的补充规定、对导致土地退化的预防、其余规定。
另外还规定了用于具体操作的四个附件,分别为:一、对于调查中取样、分析和质量保证的规定;二、措施值、检验值和预防值;三、对于修复调查和修复规划的规定;四、对因水土流失而被怀疑有害土地改变的地面进行调查和评定的规定。对于此条例经过十余年的实践,也正处于修订中。
在联邦层面上,除了法律与法规,还有大量的对于操作有着具体指导意义的“工作指导”。因为科学技术的不断进步和在实践中获得的经验,通过法律下的法规作出进一步具体规定是十分必要的。
其中,对于联邦所属的不动产,交通、建设和城市发展部和国防部制定了《土地和地下水保护的工作指导》,适用于筛选、调查和修复土地退化、污染场地和地下水污染的计划和实施工作,规定了程序的流程,指导调查程序和文件制定。另外环境联邦局于2002年,还制定了《污染场地调查指南》,对于专家、调查人员以及负责污染场地问题的行政机关,为其行动提供了一种易于理解的可具体实施的操作基础。
对于土地保护的直接或间接的规定还体现在其它相关的规定中,比如在《联邦污染防治法》第1条第1款和第3条第2款,《联邦自然保护法》第1条第3款第2项,《联邦规划法》第2条第2款,《建造法典》第13a条,第35条第3款第5项以及《环境责任法》。
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