“土十条”与土壤污染治理

难产的“土十条”

2013年下半年几乎同时开始编制的三大“污染防治行动计划”：《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”）发布仅用了3个月；《水污染防治行动计划》（简称“水十条”）发布也仅用了不到一年时间；而《土壤污染防治行动计划》（“土十条”）却直到现在还杳无音讯。

2015年11月29日，在第四届环境保护年会暨中国环境治理高峰论坛上，农业部科技教育司司长唐珂透露，“土十条”即将推出。但这个“即将”似乎只是一个虚词，因为据环保部一位参与“土十条”编制的人士透露，“土十条”目前仍在征求各部委意见，尚未提交国务院审议。据了解，“土十条”的编制涉及到发改委、环保部、国土部、住建部、农业部、财政部等多个部委，各部委之间对“土十条”相关条款尚存分歧。

作为环保部“三大战役”之一，“土十条”将制定我国土壤污染治理的具体“时间表”。早在2014年3月，环保部常务会议就审议并原则通过了“土十条”。时任环保部副部长的周建表示，该计划有望于2014年年内出台。不过，直到2015年7月，环保部副部长李干杰在“土壤与生态环境安全——国际土壤年在中国”高层论坛上却表示，“土十条”仍在由相关部门抓紧编制中。到了9月的2015中国—阿拉伯国家环境保护合作论坛，环保部总工程师刘华则表示，“土十条”已基本编制完成。11月30日，环保部部长陈吉宁在《经济日报》撰文谈“十三五”水土气行动计划路线图时表示，环境治理的重点就是坚决打好大气、水、土壤污染防治三大战役，深入实施“大气十条”和“水十条”，编制实施“土十条”。

环保部环境规划院水环境规划部主任王东曾经参与“水十条”编制，他表示，“土十条”与“水十条”的编制流程基本一致，开始是由环境规划院作为技术单位进行编制，环保部也会有一些工作人员参与指导；初稿出来后，环保部内部先进行讨论，修改完善后送交国务院各部委征求意见；征求完各部委意见修改后，再征求国务院办公厅的意见，进一步修改完善后提交国务院审议；最后，经过国务院常务会议讨论和中共中央政治局常务会议讨论后，正式对外发布。

“土十条”为何迟迟没有提交国务院审议？与各部委之间尚存分歧有关。

李发生认为，“土十条”需要同步配套修改《土壤环境质量标准》，2015年1月当环保部公布新标准的征求意见稿后，农业部门提出了很多质疑，导致新标准一直未能出台。还有对于某些遭受严重污染无法治理的耕地是否应当划出永久基本农田的问题，环保部门、农业部门和国土部门也一直存在分歧。转变土地利用类型会使耕地红线受到冲击，不转变则难以进行土壤修复处置。直到2015年10月，国土部才明确表示，遭受严重污染无法治理的耕地应当划出永久基本农田。王东认为，在农业用地的环境质量标准和建设用地的环境质量标准没有落实之前，“土壤污染防治法”未出台，也就是没有法律支撑和标准支撑，“土十条”即使颁布了也会落空，至少要等法律和标准制定得差不多了，条件具备了，“土十条”才能择机出台。另外，环保部固体废物与化学品管理技术中心主任凌江表示，类似“土十条”这种重大政策文件的出台要把握节奏，“大气十条”和“水十条”发布以后，还需要观察一下效果，总结经验，等到合适的时机再出台“土十条”。

呼唤“土十条”尽快出台

“三类土壤的污染问题最为严重。首先是耕地，它和我们的食物链条相关。其次是工业场地，目前36.3%的工厂搬迁后的场地都是污染的，又因为它们大多在市中心，极有可能变成商业房产供给于居住。最后是矿区。”上海环境卫生工程设计院院长张益教授表示。

那么，“土十条”可能会带来哪些新的变化？在张益看来，“土十条”首先应该明确一个未来5至6年的中期目标。“在国家层面要有一个阶段性的控制目标，比如到2020年，污染趋势要得到控制，有条件的区域应该稳中向好。此外，‘土十条’还应解决污染治理的模式问题，目前主要的三种模式是：谁污染谁负责；谁受益谁负责；以及如果找不到污染主体又没有人愿意开发土地，比如耕地和废弃的矿山等，恐怕还得靠国家。这也同时需要通过一些政策的扶持。”张益说。

无论采取何种治理模式和路径，都躲不开钱从哪里出的问题。

据业内人士表示，不同于水、垃圾治理领域目前较普遍采用的PPP融资模式，目前在土壤治理上，PPP并不普及。就目前状况而言，除了国家拨款36亿的重金属污染治理专项资金，以及受限于土地转让时需净土转让的要求，受益方的地产开发商是目前除国家投入之外的主要资金来源。对于PPP在土壤污染治理领域的前景，人民大学环境学院院长马中教授抱有积极态度。“在耕地治理上，PPP的应用空间将有可能变得广阔。耕地政策的一个重大的改变是十三五提出了休耕和轮作，意味着土地在使用上可以做结构调整。对于土壤污染治理来说这是很重要的条件，以前必须种粮食的时候，私人资金是进不去的，做不了PPP，现在可以通过改变作物种植结构来解决PPP模式的问题。而工业场地修复则主要靠商业资金。尽管和前两年相比，房产已经没有那么景气，但仍是一个重要的解决存量棕色土地（指由于已经存在或者潜在的危险物质、污染物质的污染而难以扩展、再开发或者再利用的地块）的有效途径。”马中说。

在出台“水十条”的过程中，我们不妨借鉴美国“超级基金法”的经验，在土壤污染防治中不仅要建立严格的环境责任制度，也要建立相应的治理基金，解决其中的资金短缺问题。美国的超级基金法是美国污染土地领域中规范土地修复与治理最为完整的法律规范，其对解决历史遗留的污染土地，尤其是工业废弃地、垃圾掩埋地、废物倾倒地、固体垃圾拆解地具有较好的针对性作用，我国当前土壤污染尤其是工矿区的土壤污染与美国当年制定该法的情形差不多。按照超级基金法的规定，联邦政府可以向任何一个污染责任人追索全部的土壤污染治理费用，责任人之间的责任是连带无限责任，终身追溯且有法律溯及力，这样，污染责任人就不会因为彼此的推诿也不会因为法律时效的过去而推卸责任。如果被追索的责任人无法承担治理及修复、赔偿费用，则可以对其控股或参股的组织、公司进行追索。此外，如果污染责任人不愿意修复或治理，超级基金法可以授权环保部门代为治理、修复，超级基金先行垫资，最后由超级基金向责任人追偿，这种法律规定也体现了污染治理的公共性质。对于工矿区的废弃地、污染地等土壤治理，我国完全可以借鉴美国的具体做法。

对于农业用地的治理与修复，因为其投资更大、收益较慢、回报率也不高，此时更应该设计合理的激励机制及盈利模式，鼓励更多的市场主体及社会资本参与进来，更重要的是离不开政府、公众的参与及监督。长沙曙光环保公益发展中心的高亮认为，当前针对耕地的修复与治理，应该由政府主导、污染企业出钱，邀请修复专家、村民代表、公益律师、媒体及NGO组织共同监督，尤其是要注重农民自身的意见与看法，保证修复与治理落到实处。此外，高亮还建议，为了降低企业修复成本，对于污染农地尤其是重金属污染的农地可以从生态、旅游的角度考虑，建立一套整改规划方案，建立相关的科普文化馆，如湖南石门县的雄黄矿砷污染事件的科普文化馆，邀请村民担任讲解员、导游，既可以解决村民就业，还能够起到警示后人的作用。

但无论是那种政策或法律模式，土壤污染防治的前提是要做好土壤保护，“土十条”的宗旨也应该如此。土壤保护的目的在于恢复土壤的健康，包括提高土壤酸碱度、土壤有机质，将农业从现代的石油农业转化为可持续集约化农业或者生态集约化农业上来，而非要用外在的某些物质将土壤重金属固定下来（事实上很难），或者去除（操作起来更难）。土壤是难以再生的战略资源，是人类文明诞生和发展的重要载体，历史上一些古文明因土壤质量演变而兴衰的例子不在少数。在中国，传统的农耕文明在中华文明的发展过程中发挥了重要的作用，今天，我们的土壤在快速的、高强度的工业化和化肥农业的双重冲击下，出现了种种问题，也得到了政府的高度重视，土壤环境质量新标准、土壤立法以及作为土壤治理的行动纲领的“土十条”都呼之欲出，社会各界也广泛关注。

作者：郭修平，郭庆海（吉林农业大学经济管理学院，吉林长春）文章发表于《生态经济》2016年第2期。