“土十条”与土壤污染治理

焦点关注：“土十条”与“水十条”“大气十条”一样，作为国家对环境治理的具体行动计划与方案，其出台必定会推动土壤污染治理的进程。但是，我国的土壤污染问题十分复杂，进行治理应抱以科学审慎的态度。

2014年4月，环保部与国土资源部联合发布的“全国土壤污染状况调查报告”中显示，当前我国部分土壤污染极为严重，各类耕地土壤质量严重下降，工矿区废弃地土壤污染严重超标，全国土壤总的点位超标率达到了16.1%，因肥料滥用、农药污染等因素导致的耕地土壤点位超标率更是高达19.4%，耕地污染的面积为1.5亿亩。面对如此严峻的土壤污染形势，国家亟待出台土壤污染治理计划。因此，被称之为“土十条”的《土壤环境保护与污染治理防治行动计划》成为了社会各界的企盼，预计将于2016年上半年出台。无疑，“土十条”与“水十条”“大气十条”一样，作为国家对环境治理的具体行动计划与方案，其出台必定会推动土壤污染治理的进程。但是，我国的土壤污染问题十分复杂，进行治理应抱以科学审慎的态度。

我国土壤污染形势复杂

2012年中国耕地保有量为18.24亿亩，直逼18亿亩警戒线。工业化和城镇化的加速发展，大量优质土壤资源转变为非农用地，部分地区土壤资源数量和质量同步下降。我国农村大量耕地撂荒现象普遍，许多传统的商品粮基地已不复存在。我国土壤面临着水土流失、荒漠化、盐渍化、石漠化和酸化等诸多土壤退化问题，严重威胁我国生态安全。近20年来，由于缺乏合理的布局和规划，城市化进程中的建设工程占用大量耕地，优质耕地资源迅速减少。生态脆弱带来的土地退化势头没有遏止，土壤污染的范围逐渐扩大。我国耕地整体质量本来就不高，1/3缺有机质，70%以上缺磷，20%左右的缺钾。相比起来，我国耕地基础肥力对粮食产量的贡献率仅为50%，而欧美发达国家则为70%～80%。在此情况下，还有相当数量的耕地受到了中重度污染不宜耕种，实在令人惋惜。

但土壤污染不是单一问题，与大气、水体的污染不同，土壤污染不仅来自大气、水体，还有农业耕作和自身性质的退化。工业废水、废渣、废气造成的土壤污染往往是局部的、严重的；而大气沉降带来的土壤污染则是大面积而持续的。比如，2012年全国大气的镉排放达2186吨，导致全国耕地土壤镉平均增加0.004mg/kg，按照这个速度，只要50年我国耕地土壤重金属含量就会超过目前的土壤环境质量标准（0.3mg/kg）。

美国《科学》杂志2010年发表的一篇文章指出，30多年来，中国耕地土壤的酸度增加6倍，而动物源有机肥料也会增加土壤重金属含量，对镉而言，我国耕地最大的污染源还不是大气沉降，而是动物源肥料。污染源控制应该是土壤污染治理之前最重要的工作，还比如对农药化肥使用量的控制，2013年我国化肥的使用量达到了近6000万吨，按照农业种植面积平摊，一公顷使用的化肥达到了330公斤，远远高于世界平均水平，分别是美国的2.6倍和欧盟的2.5倍。而我国农药用量仍然较大，近年来稳定在32万吨左右，占世界农药总用量的1/7。同样地，土壤酸化会导致土壤中重金属有效性的提高。农作物叶片能够直接吸收大气污染物，尤其在酸雨条件下叶片对重金属会增强吸收。这也就不难理解，不少地区在土壤重金属含量符合土壤环境质量标准的情况下，水稻、花生和蔬菜等农作物会出现重金属超标的现象，且渐渐成为普遍现象。

土壤作为一种复杂的、多相的高度不均匀的环境介质。污染物质通过大气、水体等途径污染土壤，土壤耕作又使重金属重新分布，最终在微观上的田块和宏观上的区域上土壤重金属污染呈现高度不均匀的特性。我国目前土壤环境质量标准制定于1995年，虽然有些数值过宽（如铅），但总体上是全世界最为严格的标准（特别是镉和汞），按照这个标准，日本的稻田、英国的土壤污染几乎是百分之百超标的。显然，这个标准已经不能适应现实，以此判别土壤污染、指导治理工作可能带来误导和混乱。目前新的土壤环境治理标准在修订之中，离正式公布和执行尚有时日。尽管我国在土壤退化阻控和障碍消减方面研发了相应的施肥、水分、农艺、生物、耕作等管理技术体系，但由于不合理的耕作管理措施，导致我国养分资源严重浪费，降低了土壤质量，对生态环境也造成威胁。尤其在土壤修复与保育技术体系方面，管理技术与政策法律十分不足。而且至今尚未出台和建立较为完整的土壤保护与管理政策及相应的法律法规。

土壤修复任重道远

我国土壤环境保护发展的历史演变分为三个阶段：1949～1978年重点关注土壤肥力；1978～1992年开始关注土壤质量和土壤污染问题；1992年以来重视土壤污染的防治，关注不同类型用地土壤的环境质量。近年来尤其关注污染土壤的风险管控和土壤修复问题。

从自然条件看，我国地域辽阔，土壤类型丰富，不同地区土壤酸碱度和有机质含量水平区别较大。由于气候、地质环境等自然环境的区域差异，针对不同区域需采用不同的修复技术。从社会发展看，不同区域产业结构不同，污染类型和污染物有明显差异。各个区域经济发展的不平衡，也导致对待修复技术的经济成本的接受程度不同。种种原因，导致了我国修复技术应用的多样化。中国环境科学研究院总工程师、研究员李发生表示，土壤修复技术的选择和修复决策是一个复杂和综合的过程，修复决策的结果受自然社会条件和人文因素的影响，存在东西方差异和区域性差异，这一点应当引起管理和决策层的关注。

但当前，一些土壤污染治理技术并不科学，比如土壤洗涤会破坏土壤结构，而且不进行水处理的话，会让重金属从土壤转移到水体；“15～20厘米深耕翻土”只是常规耕作而不是其所谓的“深耕翻土”，由于镉等毒性很高的重金属吸附在黏粒上，稻田犁底层没有被破坏的情况下，这部分重金属容易富集到土壤表面，如果翻耕土壤打破犁底层会导致重金属随着水体下渗到地下水中。

例如镉是日本土壤的主要污染物，其耕地土壤中镉的本底值平均为0.40mg，本底值就超过了中国土壤的环境质量标准。但日本对待土壤镉的治理除了极小部分用客土外，绝大部分（2007年达60万亩）利用水稻后期淹水这一简单技术就能达到很好的效果。此外，在日本，土壤修复企业需要取得资格、相关从业者需要通过严格的考试取得资格证书才能从事土壤修复这类工作。土壤污染过程复杂，土壤治理技术更为关键。如果没有对农业生产、土壤改良与修复相关的从业者加以培训、管理和行为约束，土壤污染治理只会“忙上添乱”。

土壤治污立法刻不容缓

土壤污染治理除了要摸清土壤污染程度和面积、制定相应的治理措施，还需完善的法律、法规体系加以保障，包括第三方监管、资金链条建设和保证、治理企业及其从业人员的资质以及治理后质量保证的追责制度等而这些本应建立在土壤立法之上的监管、资金、治理资质、追责制度，由于土壤保护立法的缺位处于空白状态，这也会对“土十条”的执行效果造成不小影响。

我国的“土壤污染防治法”尚在酝酿之中，尽管已经被全国人大纳入到2017年立法规划之中，但距离出台还需时日。当前关于土壤污染的一些法律法规散见于其他的法律法规之中，这些规定存在明显缺陷。首先，这些规定较为分散，比如“环境法”中就有一两个土壤污染防治方面的法律规范，正是由于这些规范的不系统，导致其难以形成体系性的效力。其次，散见于各个法律中的土壤污染防治的法律规范可操作性也不强，大部分的条文基本上是一些原则性、概括性的内容，对于如何保护土壤不受污染，如何对土壤污染进行整治、修复，并没有做出具体的、细致的规定，法律条文在实践中难以落实。第三，大部分的条文具有明显的滞后性，毕竟土壤污染的各种新情况不断出现，滞后性的法律条文也难以在实践中发挥其作用。因此，大部分学者呼吁，在出台“土十条”之前，需要出台“土壤污染防治法”，用法律手段推进土壤污染治理的进程。

除了要积极推进“土壤污染防治法”的立法进程之外，还应该积极研究制定相关的配套技术标准及技术体系。很多国家和地区都是标准和立法同时公布，甚至是立法先于标准。我国1995年制定了土壤环境质量标准，而到现在土壤保护立法甚至还没有到征求意见稿的程度。这导致土壤环境质量标准这一强制性的标准成为没有牙齿的老虎。在土壤污染防治法尚未出台，土壤环境质量标准有待完善的背景下，“土十条”的实施显得有些“孤掌难鸣”。可喜的是，2015年1月，环境保护部公布了《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）的修订草案《农用地土壤环境质量标准》与《建设用地土壤污染风险筛选指导值》的征求意见稿，向社会公开征求意见，为“土十条”的出台提供了技术保障。