【找不同】 欧美环评制度改革经验哪些可借鉴

第四,环评与许可证制度相互融合。

作为固定源的环境管理制度,排污许可证逐渐在全球各国推广。因为是对同一项目的两个行政许可,欧美国家也在推动两个制度的融合,既保证制度的有效性,也减轻行政负担。

欧美环评与许可证制度都有较好的衔接。美国《国家环境政策法》规定,联邦机构如果要开展可能显著影响环境质量的活动,需要事先进行环境影响评价,而发放排污许可证,就属于显著影响环境质量的活动,因此两者在制度上是相互连接的。需要注意的是,美国联邦环评是联邦机构的内部管理程序,评价对象是联邦活动(例如联邦资助的工程、发放排污许可证等),审批者是这个联邦机构的首长。而排污许可证的申请者是企业等排污单位,发放许可证的是环保管理部门。

欧盟规定政府机构在评估许可证申请时,要使用环境影响评价的结果,在发放许可证中,要纳入环境影响评价中的环保措施。以荷兰为例,项目申请者一般同时报送环评报告和许可证申请材料,分别由两个组(可能是不同的环保机构)审核。两个组会相互校对,期间可能要求项目申报单位修改环评报告或许可证申请材料,直到两者都通过。在通过后,政府机构会发布类似“某项目环评通过,可以开始申请许可证”的通知,之后项目单位获得许可证并开工建设。需要注意的是,环评通过的通知并不属于行政许可,只有综合环境许可证才是申请者持有的行政许可。

第五,强化环评制度的国际交流与合作。

作为现今全球实施最广泛的一项环境管理工具,环评制度的国际交流与合作有助于降低各国制度差异造成的程序繁复,有助于全球一体化。欧盟28个成员国都要遵照《环境影响评价指令》和《战略环评指令》,执行项目和战略环评制度。同时,欧盟整体还加入了联合国欧洲经济委员会牵头制定的《跨国环境影响评价公约》《关于环境事务中的信息获取、决策制定中的公众参与和获取正义的公约》,两个公约目前都有40多个缔约国,包括欧盟国家和一些中东欧和中亚国家。

欧盟和欧洲经济委员会在环评制度上基本沟通一致,而这两个不同组织的两轮驱动,有效地扩散了环评制度。欧盟有强力的执行力和资金资源,联合国欧洲经济委员会作为联合国机构,有更多的参与国家。通过两轮驱动,越来越多的国家开始执行欧盟的环评制度,使得欧盟企业到这些国家投资建设,能更容易地遵守当地的环境管理制度,提高了欧盟企业的竞争力。

借鉴经验完善我国环评制度

有序区分不同层次环评的功能定位,合理分解各层次环评的责任,才能疏解项目环评负担过重的问题。鉴于我国项目环境社会评价分散在各部门的现实,有序探索环评领域的扩展,积极开展试点十分必要。

经过几十年的改革发展,我国的环评制度已经基本构建了政策、规划和项目等层次,构建了从环评、监理、验收到后评价全过程的制度体系,环评资质管理、政策环评的法定化等非常具有中国特色。随着我国全面深化改革的推进以及“一带一路”倡议的实施,中国的环评制度可借鉴欧美经验进行完善。

一是政策环评和规划环评为项目环评减负。因为项目环评比政策环评和规划环评有更大的管理力度,造成了一些原本应在政策环评和规划环评阶段解决的问题,推迟到了项目环评阶段来分析,而实际上项目环评无法回答这些问题。因此,欧美的经验表明,有序区分不同层次环评的功能定位,合理分解各层次环评的责任,才能疏解项目环评负担过重的问题。目前我国一些地方开展了诸如“区域环评+环境标准”的尝试,是一种探索,但同时也要解决法律法规的配套问题。

二是探索环评领域的扩展。近年来,除了大气、地表水、噪声、生态、固废等领域外,一些新议题开始逐渐被纳入环评,例如地下水。2016年的全国卫生与健康大会提出了环境健康影响评估。从欧美环评制度的发展可以看出,更多新兴议题开始纳入环评,例如气候变化、环境公平、妇女权益、社会发展等。鉴于我国项目环境社会评价分散在各部门的现实,有序探索环评领域的扩展,借鉴国际经验,积极开展试点十分必要。

三是强化环评制度的公众参与功能。环评制度作为一种辅助决策的工具,一方面为政府审批服务,因为政府代表公众,有保护生态环境质量的责任;另一方面也要为公众服务。随着公民环境意识的增强,欧美环评制度逐渐弱化了政府环评审批为项目的“背书”,更多地考虑公众意见。因为一些项目虽然符合政府的环境审批条件,却被公众反对。公众参与也是环评制度的特色,虽然排污许可证等其他固定源环境管理制度也有公众参与,但环评公众参与的涉及面更广,参与的利益方更多,参与也更加深入。与环评制度相比,排污许可证因为是行政许可和法律文书,更加聚焦在排放标准和操作条件上,而环评报告是预测性,更应体现公众参与性。因此,虽然欧美国家也注重项目的事中事后环境监管,完善且简化了项目的全过程环境管理模式,但环评制度因其独特的功能和作用,仍在发挥不可替代的作用。

四是开展“一带一路”环评交流与合作。“一带一路”国家总体为发展中国家,一些国家虽然建立了环评制度,但环评技术和管理能力不足,行业环评人才缺乏。一些国家尚未建立环评制度,只是通过政策文件的形式要求特定项目开展环评。而俄罗斯等前苏联国家现在执行生态鉴定制度,与国际通行的环评制度存在一定差异。我国的环评制度、管理能力和技术人才比较完善和雄厚,为我国推动开展“一带一路”沿线国家的环评交流合作提供了契机。积极开展环评制度的交流与合作,有利于减少各国环境管理制度的差异,提高“一带一路”沿线国家的投资建设便利性,助力沿线国家可持续发展。