中国土壤修复产业健康发展建议

虽然已经发布了“土十条”(《土壤污染防治行动计划》)等土壤污染防治政策法规和技术文件,但是中国土壤修复行业快速健康发展仍面临环境监管基础能力不足、配套基础条件薄弱、资金渠道狭窄等问题....

中国土壤修复市场潜力巨大

作为综合性强、技术含量高和政府引导性强的实体经济模块,土壤修复产业需打通土壤修复产业化瓶颈和约束条件、合理化调整土壤修复产业组分的权重比例、制度化土壤修复产业健康发展的评估考核、营造利于进入土壤修复产业的外部环境、健全有效预防土地污染的管理机制,以实现土壤修复产业的快速发展。

中国近几十年来排放的污染物有90%都积累在土壤中,面临着形势严峻、规模庞大和过程复杂的土壤污染历史遗留问题,同时国内的土壤污染环境监管和预防机制依然没有有效建立,工业生产环境现场监管十分薄弱,多年强化前置性审批、弱化后期针对性监管不仅导致了水、气、固废等点源排放问题突出,针对土壤和地下水等隐蔽性污染问题更是几乎完全脱离了环境监察执法的范畴。大部分省份在污泥处置、固废处理和土地安全利用等方面依然存在严重的基础能力不足和监管力量薄弱等问题。因此,从环境污染治理的客观需求看,中国土壤修复市场潜力十分巨大。

城市工业遗留污染土地

中国的工业化已有60余年大规模发展的历史,过程中经历了国有和集体企业蓬勃发展时期、乡镇企业大发展和聚集发展时期、城市化“退二进三”和工业入园时期、产业转型和低端产业梯度转移时期等,粗略统计这些工业活动可能产生的潜在污染地块总量在100万块以上。

由于目前中国尚不具备有效的土地污染发现基础能力和管理机制,目前已经揭露出来的污染地块主要集中在:第一,城市化过程中土地再开发区域,少量重污染行业,比如有色冶炼、铅酸电池、农药、钢铁、煤化工类等国家政策或国际履约重点关注的重污染地块;第二,少数东部发达省份针对电镀、皮革等高能耗高污染淘汰工业聚集区污染地块,以及北京、上海等高度发达地区低端产业退出工业地块等;第三,大规模的钢铁、焦化、化工、石化等行业由于产业设备或工艺退出年限不到、地处欠发达地区难以短期清退等原因,这些污染地块或尚未发现或仍在工业生产,预计会在“十三五”期间逐步显现出来;第四,工业地块已流转再利用或工业聚集区外的废弃工业地块,以及长期随意倾倒或堆存的工业废弃物,这部分地块的数量十分庞大、产权关系复杂,预计会在未来土壤环境调查与排查过程中逐步被揭露出来。

受污染的农村土地

历史上由于污灌、有色采选冶炼、农药肥料不合理使用等导致受污染农牧用地以及林业用地、荒地等分布和面积尚有很大的不确定性。而且农村土地针对特征污染物的积累问题普遍且突出,包括重金属、钛酸酯、抗生素、有机氯和有机磷农药残留、硝酸盐等,不仅导致土壤—植物食物链健康受到威胁,危害农用地生态安全问题,部分地区还显著影响污染区的地表水、地下水环境质量问题。这些农用地污染问题的成因包括历史上十余年的污染灌溉导致的城郊农用地遗留污染、乡镇企业密集区周边农用地累积性污染、重点行业企业长期生产导致周边农田累积性污染、矿区污染导致的下游河流沿岸农田污染等。这些特征污染物在农田系统的输入—输出、环境行为、整体调控策略、污染演进趋势等仍未被清晰认识。

受污染矿区或流域

在中国的中南地区有色金属采选导致的有色金属矿区、下游河流、冶炼企业周边地块存在着极其显著的废弃矿石、遗留尾砂、河流底泥、沿岸土地和地下水重金属污染问题。在铁矿、煤矿、其他非金属矿等矿区以及钢铁、水泥、电厂等周边,也存在着较为严重的土壤无机和微量元素污染问题。在湖南、湖北、广东、广西、贵州、云南、重庆、甘肃等地,有色采选和冶炼导致的数百平方公里矿区土地污染和近百公里河流尾砂污染问题已经得到一定的关注。这些区域一般地处大江大河的源头,会长期威胁下游水质安全。

20世纪末大量形成至目前未被发现或重视,已经遗弃在上游区域的非正规尾砂堆场和尾矿库依然在局部区域威胁着下游河流和土地的环境安全。其他一些不在重点管控行业之内(如钢铁、火电等)的土地和河流特征污染问题尚未纳入专项资金支持范围。监管部门对这些流域级巨型场地的环境调查与治理修复的艰巨性、长期性、巨大危害和整体管控治理的困难估计和重视程度仍十分不足。

影响中国土壤修复产业快速发展的制约因素

土壤修复产业发展的环境监管基础能力不足

西方国家的土壤修复监管经历了大约30余年的发展,从最初20世纪80年代的第一代基于背景值/环境质量阶段,过渡到20世纪90年代基于风险的土壤修复监管阶段,近年来,基于绿色和可持续理念的土壤修复管理在欧美逐渐兴起并扩散到其他国家。这些监管理念和管理体系的构建,有效遏制了土壤环境污染趋势,并逐步发展为成熟的土壤修复产业。

目前,中国仍然缺乏健全而高效的土壤环境管理法规和政策体系,基于风险的环境管控基础条件短板依然明显,在各相关部门协调监管,土壤修复监管综合素质水平,以及各级环保部门土壤环境监管的机构、人员、设施和基础数据等方面仍需加强和提高。中国的各级环境管理机构和人员,在针对土壤污染的来源识别、地块排查、清单构建和排序等第一阶段管理还在技术培训和能力建设过程中;只有少数地区和机构制定了从土地污染识别、环境调查、风险评估、方案编制、工程实施到验收监理等全过程环境监管的程序和机制;针对区域和重点行业的土壤环境预警和防控机制几乎还处于空白阶段。由于土壤修复措施的个异性强,且完善的土壤环境污染责任追究机制和土壤修复全过程精细化监管制度构建是产业健康发展的先决条件,土壤修复产业的技术引导和促进以及有效评估,需要政府部门的高度关注和投入,以形成完整有效的促进机制。

土壤修复产业发展的配套基础条件薄弱

土壤修复行业的技术和设备很多都来自于危险废物/固体废物的精细化管理和处置领域。大量的场地上或周边都存在遗留的固体废物、废弃受污染的建筑垃圾以及地上或地下工业设备等。这些地上或地下的遗留污染工业设施、遗留或堆存的固体废物,与受污染的土壤和地下水,需要一起进行处理处置,并规定好次序和技术规范。欧美土壤修复产业快速发展的前提条件包括健全的环境责任机制和法规体系、成熟的配套环保产业技术和设备基础、多元的资金渠道和精细化的环境监管体系。然而,当今中国不仅不具备欧美20世纪90年代大规模开展土壤环境治理时已有的各种基础条件,且国内土壤污染问题的积聚时间相对较短且危害程度相对较重。

中国工业废物处置基础弱、技术较为单一、能力和规模都不足。虽然土壤修复有很多新兴的概念、管理或技术更新,但大规模的污染场地、农田、矿区的治理还需要传统的技术经验和健全的管理体系作为基础支撑。当前土壤修复的市场规模和空间都远小于废物处置和安全利用等传统环保行业,土壤修复的管理、技术和应用的实业基础依托不够。

土壤修复产业发展的资金渠道狭窄

预计近两年,土壤修复产业的市场规模会有相对较大规模的增长,然而,我们能够清晰预测到的大块资金来源仅包括如下方面。

第一,国家土壤专项资金的投入,这部分2016年大约投入90亿元,主要用于示范性农田和工业场地修复、全国土壤环境调查以及土壤污染防治先行区建设等。第二,一些省市在产业淘汰和升级过程中,部分原有工业聚集区或园区的整体拆迁和土地再开发,其中政府主导、有配套补贴的产业升级和转移类主要集中在浙江、江苏、上海、北京等发达省市,土壤修复资金以政府直接出资为主;还有一些是二线省市的高污染行业聚集区搬迁,这部分以产业名录和强力淘汰为主,土地污染问题相对更加突出,主要集中在湖南、广西、云南、河北等资源面临枯竭和能耗污染重的地区,土壤修复资金以PPP等融资模式为主。第三,房地产驱动的土地再开发安全利用场地修复类,这部分投资主要集中在以东部地区和中部地区的省会级城市为主的区域,目前看尚未出现快速萎缩的迹象。第四,国家颁布政策要求开展土地污染状况调查和管理体系强化的投资,目前正处于酝酿阶段,国家和省级的方案及技术规范还在制定中,只有极少数地方开展了一些探索性工作。第五,针对园区工业环境管理和土地污染预警管理等方面探索型工作,虽然在“土十条”以及湖北、吉林、广东、上海等省市的政策文件中已经做了较为明确的权责规定,但从环境监管和企业大众的意识看,土壤修复产业这部分潜在的资金和市场真正落地仍需时日。

虽然环保、农业、国土和住建等部门都在积极推进这些项目的设计和落实,但由于底数不清、基础薄弱、技术瓶颈和管理机制缺失等,这些土壤修复类项目仍存在很多不确定性。预计这五部分资金加起来,2016年能够落地的资金不超过100亿元。如何有效地利用现有的资金和案例作为杠杆,撬动中国土壤修复的大市场,是摆在每一位从业者面前的需要权衡当前利益与长远利益的重大课题。

延伸阅读：

2017年一季度土壤修复公司业绩/资产负债对比及前景预测