专家解读 | 常纪文：环境保护需党政同责

（二）政府内部分工的体制问题

在政府内，环境保护的部门职责分工存在问题。现行《环境保护法》第七条规定了环境保护行政主管部门统一监督管理和其他有关部门按照有关法律的规定监督管理的模式。而其后制定或修订的一些单行环境法律却做出了与此矛盾的规定，如2002年修订的《水法》第十二条规定了水行政主管部门统一管理和监督的职权，那么，水行政主管部门的“统一管理与监督”职权和《环境保护法》规定的“统一监督管理”职权怎么区分？

因此，在修改《环境保护法》时，为了最大限度地协调其与单行法在管理体制方面的矛盾规定，最好将环境保护行政主管部门的“统一监督管理”职权修改为“统一指导、协调和监督”职权，并突出其中的环境保护监督权。

在政府内，环境保护监督管理部门的地位比较尴尬。在政府部门的序列中，环保部门排名靠中，有能力的人希望担任排名靠前的发改、财政等部门的“一把手”，而没有能力的人却胜任不了这个责任重大的职位。

目前的一个现实是，环保厅局长处境尴尬，工作干差了要被批评、追责；工作干好了，只是例行表扬，为了保护地方环境，一般不会被调离，得不到升迁。另外，环保厅局事实上任务繁重、职责危险，而且经常处于事故追责风险的火山口，领导干部多数不愿意担任环保厅局长。这种不正常的体制现象，对于遏制环境污染事故的发生、持续推动环境保护形势根本好转，是非常不利的，必须予以解决。

对于上述问题，中央应当提出，管行业必须管环保，管业务必须管环保，管生产经营必须管环保。从顶层设计的角度，提出政府体系内一岗双责、齐抓共管的分工合理的环境保护监管责任构架，使环境保护的权、责、利更加匹配，这样既有利于减轻环保部门独家唱戏而唱不成戏的压力，也为环境保护事业下一步的健康发展打牢基础。

（三）总的体制问题

从上面的分析可以看出，党政不同责、一岗无双责、各抓不共管是目前环境保护监管体制难以发挥进一步作用的根子问题，必须通过创新甚至“革命式”的改革予以克服。

十八届三中全会明确要求体制改革

近两年，党中央、国务院多次讨论环境保护问题，特别是党的十八届三中全会，无论是全会的公报还是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，都拿出相当的篇幅关注生态文明建设、环境污染防治问题，回应公众的诉求。其中，引人关注的是，《决定》抓住了解决现实环境问题的“牛鼻子”——体制改革问题，指出应紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，改革生态环境保护管理体制，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

2013年上半年，党中央、国务院领导同志在重要讲话中强调，加强环境保护，需要严格落实地方党委、政府的责任。把党委纳入环境保护责任范畴是党在环境保护上的新理念、新认识。中央还提出，要建立责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。这也为党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所采纳。

中央要求各级党委和政府各司其职，加强环境保护工作，这是顶层设计。国务院几次开会专门讨论环境保护，并作出工作部署，这是顶层示范。对于党政同责、一岗双责、齐抓共管责任构架的顶层设计和示范，需要地方各级党委和政府开展具体化的体制建设和制度构建工作。

改革要求：党政同责共管

我们对党政同责、一岗双责、齐抓共管的环境保护监管体制，特别是其内容和要求要做科学的理解，分工明确，相互衔接，才具有可实施力。

“党政同责”的“党政”指的是中央和地方各级党委和政府。地方各级党委和政府包括从省一级到乡镇街道一级的党政机关。另外，我国的居委会和村委会虽然是基层群众性自治组织，但也大部分建立了党组织，在国家方针政策的上传下达方面具有一定的作用，因此，在阐述“党政”时也可将它们纳入进去。然而其特征决定了，它们的责任不同于地方各级党政机关的责任。

“同责”指的是无论是党委还是政府部门，在环境保护管理或者监管方面都有责任。如河南省三门峡市和广西壮族自治区均规定，属地党委和政府主要领导是第一责任人。当党委和政府违反了各自的职责时，都要承担相应的责任。但是，因为地方党委和政府的作用和职责不同，二者承担的政治、纪律、法律后果不一定一致。所以，“同责”应当从分配职责时“同有职责”和违反职责时“同样承担责任”两个方面来理解。

“一岗双责”指的是，党政机关、企事业单位及其领导和工作人员，除了履行自己的业务职责外，还要承担本领域有关的环境保护管理或者监管职责。只有这样，才能实现管行业必须管环保、管业务必须管环保、管生产经营必须管环保的要求。

“齐抓共管”指的是，各级党委和政府，以及党委常委联系或者分管的部门和政府副职领导干部分管的部门，对于环境保护都要管、都要抓。只有这样，才能解决好党委内部和政府内部各部门之间的协调问题，真正建立综合监管与直接监管相结合的有效责任体系。