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关注于事中和事后监管
我国在1998年颁布《建设项目环境保护管理条例》,到今天已有20年时间,随着经济、社会的不断发展,对建设项目环保管理也提出了更高的要求。
“以前环保监管过于重视事前的审批和竣工验收环节的管理。”罗猛表示,只要环保部门给建设项目开出了“准生证”,以后便一路畅通,给环境造成了恶劣影响。
尤其是重大工程,如公路、铁路、水利等重点基础设施项目,投入大、工期长,工艺复杂,施工阶段不注意落实环保措施,一旦发生生态破坏和污染将很难弥补。
事中监管一直是环保弱项。“比如说排污,只要项目符合某些地方标准,就可以排污了,或者是按照规定交了费用就可以排污。这种‘以罚代管’情况并不少见。”罗猛说,这与环保监管重处罚不重治理的现象是联系在一起的,这都只是浮于表层的环保管理。
随着投资体制改革的不断深入,投资主体多元化、基建项目数量迅速上升,“大量实行核准和备案制的建设项目不再需要政府及有关部门审批项目建议书、可研报告和开工报告,造成部分项目特别是中小建设项目环评文件漏批、漏管。”罗猛撰文指出。往往这批中小建设项目最需要管理,最有问题,有的连源头都监管不到位。
近年来,中央层面对于环保事中和事后监管一直较为关注。2013年5月,国务院总理李克强曾在动员部署国务院机构职能转变工作电视电话会议上指出:“近年来,环保方面采取了不少措施,对建设项目实行了环境评价制度,但重事前审批、轻事中事后监管问题仍然严重,未能实行全过程监管,造成一些项目在建设过程中和投入运营后,又因环境问题引发很多社会矛盾。”“大量减少行政审批后,政府管理要由事前审批,更多地转为事中事后监管,实行‘宽进严管’。”
为了进一步加强事中、事后监督管理,国务院法制办、环保部负责人指出,《决定》主要作出了“严格依法进行环评”“对于建设项目采取的污染防治措施无法确保达标排放等情形,一律不得批准其环评文件”“严格过程中监管”“依法开展后评价”“严格法律责任”“引入社会监督、建立信用惩戒机制”等方面的规定。
宋国君告诉法治周末记者,在配合环评的事中事后监管方面,在《决定》外还有一个重要文件。2016年11月,国办颁布了《控制污染物排放许可制实施方案》,该方案明确,排污许可制衔接环境影响评价管理制度,为排污收费、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据。
“目前排污许可证制度正在试点阶段。”据宋国君介绍,排污许可证也是以保护地表水质和空气质量为目标的。因为环评的一些指标没有排污许可证表达的那么清晰,未来建设项目环评或将向排污许可证靠拢。
引入社会监督机制
“环保政策的制定是多种力量的博弈。”罗猛对法治周末记者说,从上面看有管理部门,下面看有企业,中间有环评单位,周围还有学者“帮衬”。然而,真正受到环境影响的人,根本没参与到整个博弈的过程中来。一旦环境污染发生,直接受害的必定是老百姓。
早在2006年,原国家环境保护总局发布过《环境影响评价公众参与暂行办法》,规定了规划和建设项目环境影响评价中公众参与的方式、范围、内容等,在建设项目环境影响评价审批中,各级环保部门及时对项目审批信息予以公开。但目前,我们公众对于建设项目环评阶段的参与仍然有很大局限。
《决定》中引入社会监督机制,明确建设单位编制环评文件要依法征求公众意见,竣工验收情况要依法向社会公开。
罗猛说,公众参与虽然是《决定》中的亮点,但是如何参与、如何征求公众意见又是一个问题。公众的参与需要体制的保障,包括选什么样的人来参与,怎么选,怎么参与,怎么保障他们参与,如何征求公众意见等一系列问题。还应当尽量细化公众参与的方式,最大程度地保障公众的参与权并保障公众参与的实效。如不对其作规定,可能将会流于形式。
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