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采油区、采矿区:1)过去:处置模式粗放。原来油田污染物都是由油田内部简单处理后采取填埋、回注、倾倒的方式处理,市场很少对外开放。由于违法成本低,油田也没有动力投入资源研发相关的处理技术,导致处理不达标。2)环保政策趋严,污染者付费将成主流。2014年,新环保法的实施,不仅增加了“按日计罚、责令停业、关闭和行政拘留”,对于严重违法行为可入刑,加大了执法力度。与此同时,各地也通过油气环保条例、通知、管理办法等新式对油田环保进行规范。在政策趋严的背景下,油田由于自身不具备相应的处理技术,将逐渐将市场交给第三方进行处理。相较而言,油矿开采责任主体明确,国有企业占据较高比例,污染承担能力较强,污染者付费将成为此类污染的主要付费模式。
从有效市场来看,十三五期间:1)城市场地修复市场:修复的主战场。我们认为,随着政策体系的搭建促使治理需求落地和商业模式更加完善,具备清晰盈利模式的城市污染场地的修复市场将是十三五期间的主战场,我们按照各类城市场地修复的点位数量,通过假设单点位面积及单位修复成本,估算出城市场地修复的市场规模约为7600亿(不考虑污水灌溉区);2)耕地治理市场:保护/安全利用为主,修复为辅。由于耕地修复成本较高、商业盈利模式不清晰,土十条对于污染耕地仍然以安全利用为主,我们谨慎假设十三五期间仅治理污染耕地中的重度污染耕地(占比1.1%)中的30%,按照我国20.25亿亩耕地的统计数据,我们认为耕地修复面积约在0.22亿亩,按照每亩6万元修复成本,则耕地市场修复市场约为3960亿元;3)油矿区治理:全新市场。类似城市场地修复市场,我们按照当前调查的点位数,通过假设污染面积及单位治理成本,推测油矿区治理规模约在1700亿元。
问二:市场化开发模式是否存在程序上的问题?是否有规避途径?
答:在我们调研中,熟地开发模式分为两种,其中模式二的修复责任主体是土地收储方(即政府的国土部门),修复资金会纳入出让时土地成本之中,通过后续土地出让收回成本;对于模式一,部分企业反馈“开发商垫资修复—政府出让—房地产开发收回投资”的流程中出让环节为市场化竞争,政府无法指定获得土地的开发商,提高了开发商存在的投资风险。
市场化竞争的招拍挂是开发商获得土地的主要方式。土地招拍挂是国有经营性土地出让的三种方式,即招标、拍卖与挂牌。(与之对应的是非市场化的协议转让方式)。根据2007年的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部令第11号)文件规定:“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。前款规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。”因此,当前房地产开发商主要通过竞价方式从土地二级市场上获得土地。
规避途径:1)国土资源部发文解决PPP用地问题。2016年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》采用政府和社会资本合作方式实施项目建设(但并不包括房地产项目)时,相关用地需要有偿使用的,可将通过竞争方式确定项目投资主体和用地者的环节合并实施。从而将项目开发与土地获取结合在一起,解决了非房地产PPP项目方治理土壤与后期拿地不匹配的问题。2)通过招标方式,政府可筛选竞标人。在实际操作中,通过招标的方式出让土地时,政府可设置竞标方条件,通过筛选竞标人资格降低垫资修复的开发商落选的可能性。
问三、最新发布的《污染地块土壤环境管理办法》对产业有什么影响?
答:《办法》明确治理主体责任,直接落实污染者付费原则,利好调查类公司。《办法》规定县级以上地方环境保护主管部门在本行政区域内组织建设和应用污染地块信息系统。对列入疑似污染地块名单的地块,所在地县级环境保护主管部门应当书面通知土地使用权人,使用权人应开展场地调查、风险评估、制定风险管控措施等内容,我们认为:1)将场地调查、风险评估通过制度确定为土壤修复的必备程序,2)明确土地使用权人作为该项环节的付费主体,确保资金来源;在过去,土地污染方可能因为历史原因责任主体灭失,造成无人付费的情况,但确定使用权人作为直接责任主体,则极大降低了无人负责的可能性。我们预计《办法》带来的两大变化可以直接催生场地调查、风险评估环节的市场。
严格经营类用地的治理要求,土壤修复需求脱虚向实,利好工程类公司。《办法》规定,对拟开发利用为居住用地和商业、学校、医疗、养老机构等公共设施用地的污染地块,经评估后需治理和修复的使用权人应当开展治理和修复。对于污染地块未经治理与修复,或者经治理与修复但未达到相关规划用地土壤环境质量要求的,有关环境保护主管部门不予批准选址涉及该污染地块的建设项目环境影响报告书或者报告表,《办法》带来了两大变化:1)责任主体更加明确、务实;2)土壤修复成为了污染地块再利用的硬指标。我们认为这将使得土壤修复中城市场地修复的潜在需求“脱虚向实”。
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