环评审批的司法审查之困境与克服

1.在实体审查中确立合理性审查标准

司法权是一种判断权，司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题,根据特定的证据(事实)与既定的规则(法律)，通过一定的程序进行认识。[孙笑侠：《司法权的本质是判断权——司法权与行政权的十大区别》，《法学》1998年第8期。]其对于积极运行的行政权的合法性和合理性进行判断是法治的题中之义。然而，我国的行政诉讼一直关注行政行为的合法性审查，忽略了合理性审查。法治实践表明，通过合法性标准规制政府权力虽然仍有必要，但其效用已递减至极低限值，故应突破传统法治主义预设的合法性窠臼，辅以合理性(或正当性)标准，塑造合法性审查和合理性审查并用的二元审查标准体系。[参见江必新：《行政程序正当性的司法审查》，《中国社会科学》2012 年第 7 期。]如今，现代法治已由“形式法治”向“实质法治”转变，司法审查必须重视行政行为的合理性审查，方能契合法治国家的本质。

法院对环评审批决定进行实体审查时，特别注重合法性审查，而对于该环评审批决定是否合理，法院则以欠缺相关的知识与技术，难以进行有效的调查取证，而且如何进行合理性审查的技术标准不明确为理由，往往采取尊重行政机关专业性判断的态度，不评判环评审批决定的合理性。尽管环评审批属于高度专业性的行政行为，但审批机关必须是在拥有完整充分且正确的信息，以及尽可能充分了解并考量全部风险后作出决策，如此才认为其享有专业判断的裁量，法院对此判断应予以尊重，而并非不加审查的全盘接受。行政机关虽然对“是否有重大环境影响”有优先解释权，但是如果其决策的基础过于薄弱，欠缺分析性资料支持，那么法院还是可以介入审查，甚至推翻行政机关的决定。[National Parks & Conservation Association v.Babbit,241 F.3d722(9th Cir.2001).]

为了防止环评审批部门权力异化，法院应审查环评审批决定作出的合理性。判断是否合理的方法有两种：一是判断是否将与项目开发的相关因素纳入考量或考量了不该考量的因素;二是判断是否有明显错误。换言之，法院在审查时，既要进行合法性审查，又要进行合理性审查，可要求环评审批部门提供充分的法律依据和事实依据，证明其是依据法律，并在充分考虑各种因素，衡量各种利益的基础上作出环评审批决定的。正如美国Stevens大法官所强调的：“法院必须先仔细审查过相关案卷证据，确信行政机关对于‘是否有重大环境影响’的决定是基于对相关因素的合理评估，才能够尊重行政机关的决定，否则司法审查将丧失意义。”[参见黄丞仪：《环境决策、司法审查与行政合理性》，载黄丞仪主编：《2010行政管制与行政争讼》，“中央研究院”法律学研究所(台北)专书(14)，第388页。]当然，为避免法院以自己的价值判断代替行政机关的价值判断，导致司法过度干预行政，除非是明显的错误或者明显未充分考虑环境价值，否则，法院不能因为价值选择不同就改变行政机关的事实认定。

对于法院如何确定环评审批部门“是否将与项目开发的相关因素纳入考量或考量了不该考量的因素”或“是否有明显错误”，法院应强调环评审批部门对其作出的审批决定是否充分履行了说明理由义务，尽量以原告及被告提出的事实、证据、资料为范围，避免积极行使职权进行调查，从原告、被告提交的证据进行判断。在具体的案件审判中，法院应许可原告和被告各自引入专家学者进行辩论，以澄清隐藏于“科技”背后的真相。涉及高度科技专业的诉讼并非只有环评案件，法院基本上只要处理好举证责任分配及证明度标准设定，当事人自然会想尽办法，以使法官明了的方式出示证据与论理。既然行政机关配备了专业人才，自然可以要求其以简单易懂的方式在法庭中进行举证说理，不应容许行政机关以法院不懂专业知识为借口而规避举证责任。面对行政机关片面的证据出示与说理，法院可能欠缺抗衡的知识基础，难以发现问题。对此，可以通过允许原告和被告各自引入专家学者进行辩论，协助法院审查环评文件或行政机关所宣称的专业陈述是否真的站得住脚。事实上，原告和被告各自引入的专家之间对于环评文件的专业攻防是无法避免的。在美国的司法运作中，科学知识之提供，是必须靠原、被告自行提供专家陈述的，在法庭上其科学知识之证言需要经过交互诘问的程序，判断其可靠性的依据在于是否经过同僚的检验与认可。[参见张英磊：《多元移植与民主转型过程中“我国”环评司法审查之发展》，台湾大学法律学院法律学研究所(台北)2009年博士论文，第322页。]

2.在程序审查中遵循正当行政程序标准

正如德国联邦宪法法院法官Simon所说的,“也许只有经由程序法，才能防止法与技术之间，成为司法之无人之境”。[宋华琳：《制度能力与司法节制——论对技术标准的司法审查》，《当代法学》2008年第1期。]环评是“程序型管制措施”，环评审批是否正确取决于正当程序中多元价值的沟通与互动，正确的决定基本上取决于只有正确的程序才能产生正确的决定这一前提性判断。因此，我国法院对于环评审批不能完全尊重环保部门的决定，而是应将审查的重点放在程序上，即法院对于环评审批的控制，对行政行为的程序审查强度应该高于实体审查。在美国，在环境领域因涉及科学与专业问题，法院实际所采取的审查方式，并非真正介入科学的议题，而是从程序面向尽到其监督、制衡的职责。这又促使行政机关为避免其决定被法院推翻，积极进行信息的搜集、分析、寻求公众的评论以及详细地进行解释与说明。[康文尚：《试析美国环境影响评估制度的行政监督》，《“中研院”法学期刊》第11期(2012年9月)。]

我国环评审批司法审查实践中，在程序审查方面，关于程序是否合法，法院仅审查程序是否形式合法，至于程序是否实质合法或是否正当并不过问;对于程序瑕疵，不论大小，皆以不影响实体决定为由判决维持原行政行为。尽管环评以程序为核心，但我国法院在审查时依然延续“重实体、轻程序”的传统做法。比如，法院在对公众参与进行审查时，往往对有关公众参与(尤其是要求告知和听证的权利)的法律条款特别是其中的不确定法律概念(比如“重大利益”)的解释完全尊重行政机关的理解，使得公众参与成为一个可有可无、若隐若现的“画饼”。在形式合法性的层面，这些判决并无大的问题，但从司法促进环评审批决定的科学正确性和调整多种利益的功能发挥的角度看，除了立法本身的刚性提高可以为司法提供武器外，司法机关本身也可在公众参与方式的选择裁量、公众评论机会的赋予、公众意见处理反馈情况等问题上有更深的介入。[参见前注，唐明良书，第258页。]

综上所述，在对环评审批进行司法审查时，法院应在恪守权力分立界限的基础上，在不介入行政机关决策裁量的固有权限下，以正当行政程序为标准，主要通过程序控制，确保司法权与行政权之间应有的平衡，同时，使行政机关的决策更具正当性、专业合理性以及为公众所信赖。尽管我国《宪法》并没有正当程序条款，但我国法院已经在许多案件中，在法律对正当程序未作明确规定的情况下，要求行政机关按照正当程序的原则办事。[沈岿：《行政自我规制与行政法治：一个初步考察》，《行政法学研究》2011年第3期。]法院对环评审批的程序审查，主要从三个层面切入。一是审查环评信息是否充分公开，以提供公众有效监督行政行为与维护自身权益的前提条件。尽管相关法律已规定了环境信息公开的内容和方式，但因为过于粗略，所以应由法院在具体个案中对于环评信息是否充分公开进行审查，有必要对信息公开的相关法律条文作出符合正当行政程序的解释，使得信息充分公开，必须足以为公众(尤其是利害关系人)所知悉。[参见田开友、阮丽娟：《环境影响评价司法审查的正当性阐释》，《吉首大学学报》2015年第1期。]二是审查公众是否有效参与。对于公众是否有效参与的判断，法院应重点审查公众范围的确定是否合理、公众参与的方式是否恰当以及公众意见是否被有效回应和吸纳。三是审批机关的组织是否正当，即行政机关是否为适当的审批机关，评估专家的产生及构成是否适当。

四、结语

环评审批的科技专业性要求决策者借助专家意见以提升决策的正确性，为控制行政权被滥用，解决环评审批公正性受损和偏离的问题，仅依靠完善环评制度是不够的，必须由司法机关审查环评审批决定的作出是否合法合理，方能制约行政决策权的异化，从而提高环评的实效。环评审批有效性、正当性的获取过程对“行政程序”有着严重的依赖。环评所考虑的环境影响涉及科学问题，而科学上的“唯一正确答案”难以获得，并且环评涉及多种利益主体之间多种利益关系的调整和衡量,只有通过程序机制构建才能使环境审批决定获得正当性。正因为环评审批决定的正当性依赖程序机制，法院对于环评审批权行使的监督应集中于行政决策作出的过程。从程序建制的功能来看，环境行政上的程序建制，本应有相应的司法审查制度与之相配合，否则将使程序建制的功能大打折扣。纵使环境行政上正当程序的规定，有助于权利保障、人性尊严的维护及行政效能的提高，但若法院整体功能并没有提升，或对程序仍维持相当有限的审查，甚至毫无介入的余地，那么整个程序机制的运行，即无法真正发挥功能。[同前注，叶俊荣书，第196-197页。] 因此，对涉及科技专业性的环评审批，法院不仅应审查其决定作出的合理性，而且更重要的是，应从环评审批的程序正当性切入加以审查，如此，方能保障人民的权利、提升行政效率、促进环评预防环境污染和生态破坏功能的发挥。

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