环评审批的司法审查之困境与克服

有些法院对于环评审批存在程序违法的事实虽予以确认，但往往以“公告环节中的瑕疵问题，并不足以影响本案被诉具体行政行为的合法性”，[何从武等诉陕西省环境保护厅案，(2014)西中行终字第00115号。] “被诉具体行政行为程序上存在的瑕疵不足以导致上诉人环境影响评价公众参与权和知情权的丧失，上诉人也未能证明本案被诉具体行政行为及建设项目可能会对其居住环境造成危害”，[耿宏旭诉洛阳市环境保护局案，(2014)洛行终字第121号。] “ 不予听证的行为不符合程序正当的原则，属行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响”，[沈静诉湖北省环境保护厅案，(2015)鄂江汉行初字第00178号。] “环评审批虽然在程序上存在瑕疵，但并不构成严重程序违法”等为由，[张家军诉湖南省环境保护厅案，(2014)长中行终字第00038号。]判决不支持原告的诉讼请求。仅在卢红等204人诉杭州市萧山区环保局案中，法院审理后在判决书中明确：“萧山区环保局于收到审批申请的同日即作出被诉《审查意见函》，对案涉环评报告书予以批准，其行为明显违反《浙江省建设项目环境保护管理办法》第22条关于环评审批行政机关在审批环节应进行公示和公众调查的相关规定，构成严重违反法定程序，判决撤销被告作出的环评审批具体行政行为。”

针对原告以环评文件的编制弄虚作假、审批部门对于文件内容的真实性和合法性未予以审查为由诉请撤销环评批复，法院往往以“虚假信息的出现，反映了公众意见调查过程中的真实情况，不能据此否认公众意见调查全部真实性”，[刘卫东诉青岛市环境保护局案，(2013)南行初字第29号。] “仅仅是笔误，更正即可”而判决不支持原告诉讼请求;[彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅：(2014)雨行初字第00006号。]或对原告质疑环评文件不真实、有缺漏的主张不予审查，简单地以“该审批意见认定事实清楚、证据充分、程序合法”为由判决不支持原告诉讼请求。[金建萍等诉河南省环境保护厅案，(2014)中行初字第169号。]有的法院甚至认为环评文件的真实性并非法院审查的对象，法院审查客体仅是环保部门的批复行为。[谷万宝等十二人诉盘锦市环境保护局案，(2014)盘中行终字第00023号。]

对于原告“环评机构无相关资质或与建设单位有利益关联”的主张，法院主要审查环评机构是否具有评价权限，评价资质证书是否有效等，并认为环评机构与建设单位是否有利益关联，是否因利益关联影响环评文件的公正性、客观性和合理性等事实问题应由原告举证证明，原告举证不能即败诉。[在彭泽友、田伟斌诉湖南省环境保护厅案[(2014)雨行初字第00006号]中，对二原告认为环评机构与项目建设单位属关联企业，编制的环境影响评价报告表缺乏公正性、客观性和合理性的问题，法院以环评机构拥有中华人民共和国环境保护部颁发的建设项目环境影响评价资质证书为由认定其具有环评资格，并认为在二原告没有举出事实依据证实前，应当认定其环评报告的公正性、客观性和合理性。]

尽管环评审批争议进入诉讼阶段已障碍不大，但法院如何审查该类案件却至关重要，目前来看，法院在审理此类案件时，不仅审查标准各异，而且出现同案不同判的现象。绝大多数法院基本上无条件遵循行政机关的判断，使得原告屡屡败诉。

二、真相背后：“法律理性”与“专业理性”

在环评案件中的对抗

环评的科技专业性不仅使环评审批面临挑战，亦使立法者难以为审批部门如何行动提供详尽的规范依据，法律对行政机关规制活动的约束减弱，依法行政在一定程度上被裁量行政所替代。从依法治国的角度看，法院依法审查行政权是宪法赋予的职权，亦是宪法所课予的责任。纵使行政权的行使涉及高科技性的专业判断，亦应遵守依法行政原则。若法院面对专业知识只能尊重行政机关的判断，则显然有悖于法治社会的精神，致使公民的权利得不到有效保障。法院审查环评审批面临的困境来源于此种决策的科技专业性。

(一)环评审批具有科技专业性

在环境法上，环境问题的成因和应对无不牵涉科学的影子，在规范与制度层面也往往涉及高度复杂性的科技专业知识。环境破坏后的修复、避免环境过度负担的预防以及控制经济活动等环境保护措施，皆必须对环境现状与未来、人类特定活动对环境影响的程度等进行自然科学上的分析与预测，由此，环境问题具有浓厚的科技性。[叶俊荣：《宪法位阶的环境权》，载叶俊荣：《环境政策与法律》，中国政法大学出版社2003年版，第139页。]科技关联性是环境法的首要特征，已是环境法学界的共识。与其它部门法相比，环境法是一般法律规范和法律化的科学技术规范的综合体，是社会性与科学性高度统一的法律规范，是法律作为调节社会关系的工具与运用生态规律调控环境的有机结合。[吕忠梅：《环境法学》，法律出版社2004年版，第66页。]而环境法的这一特征在环评领域表现得尤为突出，环评审批中所要处理的环境问题亦往往具有浓厚的科技知识。比如，对建设项目是否会造成环境影响，造成多大环境影响，应采取何种预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，使用何种跟踪监测方法等等判断均涉及极强的专业知识和科学技术。我国《环境影响评价法》第4条和第6条中有关“为决策提供科学依据”、“鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究”、“提高环境影响评价的科学性”的规定亦显示了环评审批的高度科技性，环评审批决定的作出必须运用科技专业知识。

目前，尽管我国行政官员的专业化程度不断提高，但面对高度专业性的环评领域亦可能仍是“雾里看花”。专家对那些与环境影响相关的特定领域的自然规律、生态规律和法规政策运行规律有较深的研究和了解，这使得专家在环评中必然发挥重要的作用。因此，面对建设单位报送的委托环评机构编制的环评文件，环保部门可以选择先委托评估机构进行技术评估，评估机构的职责主要是提供科学、客观的评估报告及环评文件编制质量的说明，并对评估结论负责。[《国家环境保护总局建设项目环境影响评价文件审批程序规定》第11条规定：“环保总局受理建设项目环境影响报告书后，认为需要进行技术评估的，由环境影响评估机构对环境影响报告书进行技术评估，组织专家评审。评估机构一般应在30日内提交评估报告，并对评估结论负责。”]同时，为建立和完善项目审批集体把关的监督制约机制，加强环评审批的公正性和准确性，各环保部门往往成立环评审查委员会，审查可能对环境造成重大影响的建设项目，即对环境影响评估机构的技术评估报告、建设项目的环境影响、环评文件的质量等进行审查，最后做出“予以批准或不予批准”的环评批复，并函复建设单位。不管是环境影响评估机构评估报告的作出，还是审批部门环评批复的出炉，往往需要组织专家对专业性问题发表意见，对科学问题加以判断。为充分发挥专家在环境影响评价审查工作中的技术支持作用，环保部(原环保总局)于2003年发布了《环境影响评价审查专家库管理办法》，对入选专家库的专家条件予以限定：必须是在本专业或者本行业有较深造诣，熟悉本专业或者本行业的国内外情况和动态;熟悉国家有关法律、法规和政策，掌握环境影响评价审查技术规范和要求;具有高级专业技术职称，从事相关专业领域工作五年以上。

(二)科技专业性帷幕下审批权的异化

理论上，环保行政管理部门是环境公共利益的代言人，法律赋予其环评审批权，通过否定不合理甚至不合法的环评文件，防止或减轻建设项目可能给生态环境带来的不利影响。然而，作为理性经济人的个人，会“据理力争”能给自己带来利益的事。行政权力好比一柄双刃剑，在进行环境管制发挥环境保护功能的同时，亦可能因权力异化成为环境污染的制造者或为污染者“保驾护航”。环评审批决定因具有科技专业性，其是否正确很大程度上取决于专家意见是否科学、客观、公正。因此，专家意见在环评审批中具有举足轻重的地位，而行政机关可以通过“俘获” 专家，使专家出具其需要的“专家意见”，为自身权力异化提供“遮羞布”。“行政官员倾向于将自己扮演成专家，或选择左右专家意见的产生，因为行政决策若被认定是依据科学结论作出的，即使决策有误，他们可以利用所谓的专业知识为自己的决定辩护，即使决定是出于非科学的考虑，而不承担决策选择失误的责任。”[Dale Jamieson, Uncertainty and Risk Assessment： Scientific Uncertainty and the Political Process, 545 The Annals of The American Academy of Political and Social Science 35. (1996).]而且，“科学权威有可能并且确实被盗用于获利目的，这主要是因为外行常常不能把虚假学说与这种权威性的真正主张区别开来”。[任定成：《科学人文读本(大学卷)》，北京大学出版社2004年版，第149页。]专家评审程序理论上是对环评报告中的专业知识的把关，而环评实践显示，科学评价在决策时间、资金赞助、范畴界定以及信息不充足等限制下，只能生产出有限的知识供决策参考，但更多的“不确定”与“未知”反而成为企业、行政机关消极面对环境风险，拒绝改善污染的理由与不同利益行动者据以各自表述的争辩工具，而掌握论述权的一方，主导了科学知识的生产、诠释与解读，也影响了管制政策的走向。

近年来，环评领域已成为腐败的重灾区，主要表现在以下两个方面：一是由于制度执行不到位，审批部门利用环评审批权进行权力寻租;二是审批部门直属单位直接参与环评中介服务，政社没有分开。环评腐败还包括环保系统个人向企业介绍环评机构，违规收取中介费;[陈泽伟：《环保部门权力凸显成腐败易发多发“高危地带”》，http://news.ifeng.com/mainland/200904/0427_17_1127322.shtml，2016年11月28日访问。]在建设项目审批等业务中收取咨询费、评审费、专家费等。这些利益关系会影响环评机构、评估机构和审批部门工作人员的立场、观点和原则，使环评的科学性、客观性和公正性落空。在科技专业性的帷幕之下，审批权异化的原因主要是地方政府行政干预及审批部门与环评机构、评估机构之间的利益关联。

在现实生活中，保护环境这一目标被湮没于地方政府多元化的目标追求中。在短时期内，环境保护和经济发展存在难以协调的矛盾，在两种利益出现冲突时，地方政府往往选择追求经济发展，忽视环境甚至牺牲环境的做法屡见不鲜。受政绩考核指标的影响，行政干预环评审批现象比较普遍，行政干预环评审批是影响环评有效性和公正性的重要因素。作为环评审批部门的地方环保行政管理部门与地方政府合谋，随意对项目审批“开绿灯”，对环评违法行为“睁一只眼闭一只眼”，环评“沦为”项目建设前的一道手续，环评批复变成项目建设的“通行证”。[任景明：《从头越—国家环境保护管理体制顶层设计探索》，中国环境出版社2013年版，第104页。]某些地方环保行政管理部门甚至成为政府的“说客”，到上级环评审批部门及其委托的技术评估中心为其项目游说。[同上注，任景明书，第105页。]

目前，很多审批部门与环评机构存在千丝万缕的联系，许多取得环评资质的机构原本就是隶属于审批部门的事业单位，或者是政府其他行业主管部门的下属事业单位。审批部门在面对如此亲密关系的环评机构编制的环评文件时，自然会手下留情，出现“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”的现象也就不足为怪了。中央第三巡视组专项巡视反馈意见提出：“环评技术服务市场‘红顶中介’现象突出，容易产生利益冲突和不当利益输送。全国环保系统所属环评机构，以其部门背景在环评技术服务市场取得竞争优势，有的业务可能导致公共利益与部门利益冲突，违反《环境影响评价法》。”同时，该巡视组明确要求：“限期完成环评机构脱钩改制，规范环评技术服务市场。”[《全国环保系统环评机构脱钩工作方案》规定：“部直属单位的8家环评机构率先在2015年12月31日前脱钩，省级及以下环保系统环评机构分两批分别在2016年6 月30日、12月31日前全部脱钩。”]

审批部门和评估机构之间的委托代理关系也存在问题。政府的行政支持是保证环境影响评估机构客观公正性的关键，作为代理人，评估机构一般会站在审批部门的立场，为其提供科学、客观的技术评估报告。[同前注，任景明书，第104页。]现实中，作为代理人的评估机构却是委托人环保部门的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。因此，这样做无法克服审批部门权力异化的问题，评估机构往往会根据上级的意图得出“理想”的评估报告。评估机构是受审批部门委托做技术评估的机构，应该独立于审批部门，才能客观评价一份环评报告是否有效。[王山山：《媒体揭环评造假乱象：审批部门因个人私利开绿灯》，http://env.people.com.cn/n/2014/0401/c1010-24788386.html，2016年11月20日访问。]没有公开、公平、公正的评估程序为专家独立客观表达意见提供保障，行政机关“俘获”专家似乎轻而易举。“专业”的见解有可能沦为专断，行政机关也可能以“专业”名义，利用专家为自己的偏好服务，回避公众的批评。

延伸阅读：

【环评审批手续】你的建设项目“未批先建”了吗?

环保部：关于启用《建设项目环评审批基础信息表》的通知