环评审批的司法审查之困境与克服

(三)司法权制约行政权：

“法律理性”与“专业理性”的对抗

既然环评审批这一行政行为是基于环保部门的专业判断而作出的，并且还存在行政机关“俘获”专家以致异化审批权的现象，那么，法院作为“法律”的代言人能否或如何对抗行政机关基于“专业”作出的行政决策呢?传统观点认为，行政行为涉及政治或高度科技或管理专业性，司法审查应尽量克制不予干涉，因为司法机关在国家权力的谱系中属于民主正当性最薄弱的一环，因此不适宜从事政治争议性高的判断，且法官虽然受过法律专业训练，但不可能全知全能，对高度技术性或管理专业性的决策，其审查权限受到了限制。换言之，随着科技的高速发展和应用，认定法律规范所规定的要件往往需要进行高度的专门技术性判断，“作为外行的法院若以自己的判断优先于拥有专家的行政机关的判断，则是非常不适当的，甚至是非常危险的。因此，对专门技术性问题，应该尊重拥有有关方面专家的行政机关的判断，承认行政机关具有相当的裁量权”。[杨建顺：《论行政裁量与司法审查——兼及行政自我拘束原则的理论根据》，《法商研究》2003年第1期。]

然而，司法是正义的最后一道防线，也是守护权利最坚固的堡垒。客观上，现代行政活动已基本离不开科学知识的支持，如果法院一遇到专业问题便无原则地尊重行政机关的决定，那么，依法行政将只能停留于“纸面”之上，个人的自由和权利就缺乏保障。因为，司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具。正如黑尔(Hare)所说：“司法审查的主要理由之一是，所有国民都关心行政机关的依法行政问题;如果对违法行为持听之任之的态度，法治原则将会遭到破坏。” [The Law of Standing in Public Interest Adjudication in Judicial Review in International Perspective(Andenas ed,2000),P.312.转引自[荷]汤姆˙兹瓦：《从分权角度对诉讼资格制度的比较研究》，余凌云、郎小凤译，载浙江大学公法与比较法研究所编：《公法研究(第二辑)》，商务馆2004年版，第398页。] “司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益，而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力，可以促使他们谨慎行使权力。”[王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第556页。]如今，各国法院对专业性问题的审查态度已有变化，尤其在环评案件中，并非完全尊重行政机关的专业判断而绝对不予审查。行政行为即使专业也必须受到法治的监督，即使专业也不能免于法院的审查，如果法院只要碰到专业问题就必须尊重和退让，那么在当今管制事务日益专业化与复杂化的趋势下，法院面临越来越多的专业问题，势必只能束手无策，而这显然不符合法治社会的要求。

法院在审查环评审批时，面临着两难困境：如果进行完全的实质审查，法院毕竟是审判机构，而环评审批的合理与否涉及众多科技专业因素，这不仅对法院的审查能力是个严峻的挑战，而且有违分权制衡的精神，进而使司法审查的正当性基础发生动摇;若进行纯粹的程序审查，则追求形式上的合法性对于行政机关而言并非难事，司法将无法起到阻止环评成为纯粹文书作用的功能。如何化解这一难题，各国学界及司法实践进行了有益的探索。在一些行政诉讼和环评法制均较为先进的国家和地区，法院开始进行更深的介入，即对环评程序实施具有实质性内涵的司法审查，这相对集中地体现为对行政机关规避较高密度程序装置的司法审查控制和环评审查程序实质合法性的矫正。[参见唐明良：《环评行政程序的法理与技术》，社会科学文献出版社2012年版，第259页。]

我国环评审批司法审查的实践正好反映了上述困境：一方面，法院认为行政机关毫无疑问比法院具有更多的专业知识，在认定涉案环境影响评价是否符合环保要求及专业技术规范时，法院若详尽就环评审批所涉及的各项技术规范进行审查，不仅在技术上难以完成，也有违行政权与司法权的分工;[李君明诉环保局环境影响评价批复撤销案，(2011)深龙法行初字第100号。]另一方面，法院对环评审批中的程序问题，仅进行形式审查，且往往判定“程序不违反法律规定”、“程序轻微违法不影响实体决定”、“ 程序轻微违法不足以影响被诉行政行为的合法性”、“程序轻微违法不足以影响原告的权利”。 然而，目前的环评审批因欠缺充分有效的公众参与程序，其决定的正当性受到较多的质疑。同时，环评文件由建设单位作出，是针对建设项目对环境影响所做的调查说明，其调查方式及数据结论的真实性、可靠性、完整性有待环评审批部门审查，但是审批部门所作出的环评审批决定普遍缺乏综合评述，未充分履行说明理由义务。法院对于环评审批部门未搜集甚至有意忽略建设项目开发地相关环境信息，未充分考量全部风险、权衡相关权益作出的环评审批决定，也以涉及专业知识应尊重行政机关的判断为由不予审查的做法是站不住脚的;就其本质而言，是司法权对于行政权行使某种程度的让步，然而这种做法并无宪法明文授权。同时，因对于环评程序权的法律保障较为缺乏，无法保障与环评关系密切的民众的知情权、参与权、监督权。

法院对环评案件采取以上审查标准，使得作为被告的行政机关几乎在所有的案件中都能胜诉。环评案件中，司法权的退让使得司法权制约行政权的功能几乎不复存在。司法权对于行政权在环境保护等高度复杂的科学与技术事务中的监督流于形式，无法有效制约行政权，司法未对环评运行中出现的问题进行积极应对。行政权恣意、滥用的现象时有发生，使得环评制度的功能难以得到发挥。

三、走出困境：环评审批司法审查标准的重构

司法要在有限度的范围内对行政权进行审查，既要实现对行政权的有力制衡，又要避免对行政权的过度干预，因此司法审查的“标准”至关重要。在行政诉讼的审判实践中，法官应当本着有限审查的原则，依据案件的具体类型选择恰当的审查方式，妥善解决行政争议，避免“过”和“不及”的双重危险。[江必新：《司法审查强度问题研究》，《法治研究》2012 年第10期。]在环评审批司法审查案件中，应以审查标准作为行政权与司法权之间关系的“调节阀”，审查标准既不能过于宽松，致使司法权抑制行政权滥用功能流于形式，也不能过于严格，导致司法权过度侵入行政权，动摇司法审查的正当性基础。

(一)审查标准重构的前提：

厘清环评审批司法审查的功能

因为环评审批的科技专业性，环评审批决定是否正确更多地依赖于专家和项目开发地附近居民知识、信息的有效输入，而这主要通过公正的程序在个案中实现，使得立法事先监督的功能大大减弱，由此引发的是行政活动的范围实际上大大扩张。[[德]埃贝哈特˙施密特-阿斯曼、乌尔海希˙巴迪斯编选：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第54页。]环评审批有效性、正当性的获取过程对“行政程序”有着严重的依赖。环评所考虑的环境影响涉及科学问题，而科学上的“唯一正确答案”难以获得，只有通过程序机制构建才能使环境审批决定获得正当性，并且环评涉及多种利益主体之间多种利益关系的调整和衡量，这种既深且广的利益处理过程，唯有借助于程序设计来获得广泛的认同。环保行政管理部门必须在有限的知识下考虑决策及开发项目可能涉及的损害与利益，决定是否批准。这使环境决策充满预测与价值判断的色彩，对于追求“正确性”的行政决策是一种新的挑战。因此，对各种不同的意见加以沟通、讨论，从中选择兼顾经济发展与环境保护的最佳方案，并在个案中决定应承受多大程度的风险，才是环评的规范重点。根据环保部的部署，在项目环评的受理和审批中，未来要将建设单位开展公众参与的合法性、有效性、代表性、真实性及公众意见采纳情况作为审查重点。[王尔德：《环评制度改革再起步：2015 年环保系统环评机构全脱钩》，《21世纪经济报道》2012 年9 月11 日第 017 版。]

正因为环评审批决定的正当性依赖程序机制，法院对于环评审批权行使的监督应集中于行政决策作出的过程。正如叶俊荣教授所言：“在当代行政国家下，行政行为的程序要求才是立法及司法真正可以控制行政专家的重要手段。”[参见叶俊荣：《环境行政的正当法律程序》，三民书局(台北)1993 年版，第196-198页。]应通过司法审查对于法规范的解释与适用，赋予法院更为积极的角色，调整环评审批决策过程中公权力机关、专家学者以及民众三方之间的互动关系，促使科学理性与社会理性展开交流。法院通过审查环评审批决定以实现制衡行政权防止其异化的目的，其具体功能有三种：一是确保专家不受审批机关的“俘获”，不受物质利益的驱动，而是站在客观、中立的态度为科学“代言”;二是环评审批决定要在充分衡量各种利益后作出;三是确保项目开发利益相关者的广泛有效参与。公众广泛参与环评及审批程序，不仅有助于环评审批决定的有效性、正当性，监督行政权不至于以“专业知识”之名被滥用，而且有利于其自身权益的实现。目前公众参与环评，特别是通过鼓励公众提起诉讼来推动和发展环评，已经成为美国公众参与环境监督管理的重要途径。法院通过司法审查监督行政权，亦有助于强化公众有效参与环评。

(二)环评审批司法审查标准的重构

在法条用语模糊、不确定的情形下，行政机关如何解释和执行法律，法院如何审查行政机关的法律适用，尤其是适用何种审查标准，是各国行政法日趋关心的问题。[于洋：《高度专业性行政行为的司法审查路径——源于李君明诉环保局环境影响评价批复撤销案的思考》，载章剑生主编：《公法研究》(第15卷)，浙江大学出版社2016年版。]我国法院对环评审批决定的审查为避免“过”和“不及”的双重危险，充分发挥制约行政权的功能，又不招致过度侵入行政权的批判，必须重新确立审查标准。

延伸阅读：

【环评审批手续】你的建设项目“未批先建”了吗?

环保部：关于启用《建设项目环评审批基础信息表》的通知