柴麒敏：中国应在全球气候治理新时代更好发挥引领作用

从2015年达成《巴黎协定》之后，全球气候变化谈判进入一个新的历史阶段。国家应对气候变化战略研究与国际合作中心国际部主任柴麒敏将这个新的历史阶段称之为3.0时代，中国面临的机遇大于挑战。

柴麒敏表示，中国如何在全球气候治理3.0时代更好发挥引领作用，提升在国际气候事务中的规则制定权和话语权，是一个极为重要的战略命题，需要更广阔的国际视野和更大胆的历史判断。

于今年11月在德国召开的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）第二十三次缔约方大会（以下简称“COP23”）前夕，《中国环境管理》就全球气候变化谈判的新阶段和今年谈判的预期，专访了柴麒敏。

气候变化治理进入3.0时代

《中国环境管理》：为什么你认为从《巴黎协定》达成之后，全球气候变化治理开始进入了一个新的历史阶段？

柴麒敏：全球气候治理是冷战以后国际政治经济领域（或者说是非传统安全领域）出现的少数最受全球瞩目、影响极为深远的议题之一。

从20世纪90年代初《联合国气候变化框架公约》订立以来，有几个明显的时间节点，呈现出不同的特征，这分别是1992年、2005年和2015年。

这三个时间节点的转变是可以观察到的。一是气候治理模式从力度优先，到参与优先，再到国家利益优先。二是国际谈判的焦点从“共同但有区别”的原则之争，到“自上而下”或“自下而上”的模式之争，再到能源、贸易、资金、市场、技术等利益之争。第三，全球气候治理的格局也发生了变化，从南北对立“两分”，到“两大阵营、三驾马车”，再到单边主义和多极合作并存。

全球气候治理3.0时代已经初露端倪，对中国来说应该是机遇大于挑战。从大的历史阶段判断，随着新兴发展中国家温室气体排放量大幅上升，全球气候治理在前10年已然进入了以中美欧为代表的大国博弈阶段。

2013年以来，奥巴马政府与中国开展了富有成效的合作，通过两国元首的联合声明、国书递交等形式，传达了构建合作共赢的新型大国气候外交关系的积极信号。

中国作为最大的发展中国家，代表着新兴市场力量的自觉，开始对全球治理有着更为清晰的方案和主张，有了更为自信、从容的步调，逐步从全球治理体系边缘走进中心。

党的十九大报告开创性地提出了习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略，报告在第一部分《过去五年的工作和历史性使命》中首次提到“引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者”的论述，这是对中国参与全球气候治理历史性的判断和认识，一方面指出了应对气候变化国际合作在全球生态文明建设中的主要地位，另一方面明确提出了中国在全球气候治理中的国家定位，从最初的参与者、到积极建设性的贡献者、以致目前世界公认的引领者。这一论述既体现了党中央对应对气候变化国际合作工作的高度肯定，也公开回应了国际社会期待中国展现领导力的舆论声音，更为在新时代继续开启中国引领全球气候治理新征程、树立为全球生态安全作出贡献的新使命、推动构建人类命运共同体的新梦想指明了方向。

《中国环境管理》：2016年11月在摩洛哥马拉喀什COP22，明确提出要求最迟不晚于2018年完成《巴黎协定》的操作性安排。具体来说，这些操作性安排都有哪些主要内容？围绕这些主要内容还存在哪些大的分歧？

柴麒敏：《巴黎协定》在2018年要达成的细则主要包括减缓、适应、资金、技术、能力建设、透明度、国家自主贡献、全球盘点等具体的实施制度和机构安排。应该说，《巴黎协定》仍然是一个框架性的条约（有限共识），很多具体的内容仍然没有商定。

分歧其实一直都在，实质性问题主要是减排、资金的缺口谁来弥补，这当中有一个减排责任和成本分担的问题。因为按照目前各国的努力，是不可能实现全球平均温升相比于工业革命前控制在2摄氏度这个目标的。所以，需要有一些机制性安排，不断来提高减排力度，比如每五年的国家自主贡献更新和全球盘点，还比如绿色气候基金、国际碳市场等。

然而一旦涉及如此多的技术性细节，联合国“协商一致”决策机制的效率问题就出现了，取得共同一致往往是非常困难的。而美国又在这个时间点宣布退出《巴黎协定》，这对全球合作应对气候变化的政治信心是个打击，也严重影响了谈判的进度，形成了在减排缺口、资金缺口之外的“领导力缺口”。

美国宣布退出《巴黎协定》有何影响？

《中国环境管理》：在制订《巴黎协定》操作性安排的过程中，特朗普政府宣布退出《巴黎协定》，这对《巴黎协定》的全球履约有哪些影响？是否会引发“多米诺效应”？为什么？

柴麒敏：2017年6月1日，美国总统特朗普正式宣布退出《巴黎协定》，有关美国退协原因、后续影响和应对策略的研究成为国际社会关注的焦点。我们近期系统评估了美国宣布退出《巴黎协定》可能造成的全球气候变化减缓、资金和治理“三大赤字”。

研究表明，考虑美国退协对后续政策的影响，美国2030年的排放将有可能达57.9（56.0～59.8）亿吨二氧化碳当量，仅相当于在2005年的水平上下降12.1%（9.1%～15%），相对自主贡献目标情景将上升16.4（13.2～20.1）亿吨二氧化碳当量，额外增加8.8%～13.4%的全球减排赤字。美国拒绝继续履行资金支持义务还将使得本不充裕的气候资金机制更加雪上加霜，绿色气候基金（GCF）的筹资缺口将增加20亿美元，而长期气候资金的缺口每年将增加50亿美元左右。

美国是全球气候博弈的重要一方，且美国退协的影响已蔓延至全球治理的主要议事平台，如七国集团（G7）、二十国集团（G20）、主要经济体论坛（MEF）等。

在今年的七国集团（G7）峰会上，虽然除美国外的国家反复倡议，试图就强化实施《巴黎协定》发出积极政治信号，但最终由于当时美国在《巴黎协定》上去留未定，各方未能在气候变化问题上达成共识。联合公报无奈出现了“6对1”的模式，声称“美国正在评估其在气候变化问题上的政策以及对于《巴黎协定》的立场，因此不能在气候问题上与其他各方达成共识，而加拿大、法国、德国、意大利、日本、英国和欧盟的领导人重申他们的坚定承诺，将很快落实《巴黎协定》”。

今年的二十国集团（G20）峰会也面临类似的窘境。虽然德国作为此次G20峰会的轮值主席国，将气候问题列为G20的首要任务之一，并由默克尔亲自出面积极斡旋，但最终的G20宣言也未能逃脱“19对1”的尴尬，明确出现了“注意到美国退出《巴黎协定》”“美国将立刻停止实施其国家自主贡献”“美国想和其他国家紧密合作推动清洁利用化石能源”“其他G20国家领导人认为《巴黎协定》是不可逆转的”等字眼。其中有关化石能源的表态更是对特朗普政府“美国优先能源计划”的背书，可视为此前发达国家在此方面进展的一大倒退，经合组织（OECD）2015年艰难达成的旨在减少政府对出口燃煤发电技术的补贴和限制煤电投资的协议将名存实亡。G7和G20进程的发展事实上正好充分体现了美国的领导力和影响力，也印证了美国的破坏力及其退出后对全球气候治理的赤字影响。

而一些由美国倡导的平台则将受到更直接的冲击，如成立于2009年3月28日的“主要经济体能源与气候变化论坛”，其未来虽仍可能作为发达国家和发展中大国间的交流平台存在，但美国将不再在其中发挥主导作用。期望中欧加、“基础四国+”等模式短期内迅速填补美国退出后全球气候治理的治理赤字是不现实的，政治推动乏力的情况可能会在今后一段时期内始终存在。

美国还有可能起到很坏的带头作用。当年《京都议定书》时代伞型国家就追随美国退出或拒绝加入第二承诺期，虽然目前还未立即出现这种情况，但长期而论，这种情形同样可能出现。