发达国家和地区环境监测体系的特点及其启示

2.2 完善的环境监测制度和机制

发达国家和地区环境监测均具有完善的制度和良好的运行机制，立法、监测方法标准化与监测相互配套，互为补充。美国拥有许多环境监测法律法规与一系列监测标准方法，并建设有环境监测数据库。地方数据由地方环境保护部门整理后汇总给国家环境保护局(EPA)，并汇报国会通过。美国是由EPA领导下的多重部门协作机制，注重市场化运作方式，绝大部分的监测任务由市场承担，政府基本不直接负责日常监测。准入非常宽泛，任何单位、企业甚至个人都可以参与到环境监测中，但拥有复杂的认证制度，确保环境监测的准确性。在立法与监测方法标准化方面，欧盟拥有世界上最完备的环境保护与监测的法律与标准体系，并建有特有的监测网络，相互补充促进，确保监测数据的准确可靠。各成员国根据法规拥有自身的监测体制，定期汇报监测数据同时接受欧盟委员会的监督。日本环境立法工作比较顺利，日本工业标准(JIS)根据相关法律制定各种环境领域的监测标准。监测体制是由环境省主管，地方自治体与其他省厅、组织协助，有效利用民间资金，提高公共服务效率。在日本，民间组织只要具备监测技术能力且认为监测工作有利可为，即可以向环境省或地方自治体申请业务许可，完全市场化运行，但要向地方自治体定时报告，同时接收地方自治体与公众的监督。

2.3 健全的监测网络

监测项目是反映一个国家或地区监测水平的重要标志，发达国家和地区环境监测发展较早，环境监测网络比较健全。监测项目全面，监测覆盖面积广，技术先进。不仅包括常规监测，还会监测臭氧、气溶胶，以及一些致癌物质等涉及人类健康的项目监测。美国监测项目发展精细化，例如水质监测中包含放射性物质、含氯农药、工业废水对生物的毒性影响等。其监测网络范围广、力度强，注重自动监测设施的建设，同时增加手动监测频率。例如水质监测不仅要对污水、废水和供应水监测，对未出现污染的全国各大水系均要监测，繁重的工作量促使其分清重点和要点，提高工作效率。欧盟环境监测的两套监测互为支持，同时相互监督。由于各成员国面积不大，其监测网点设置较密，极大地保证了监测的准确性，监测项目非常广泛且技术成熟。其在辐射、土壤、黑炭等监测方面都对中国具有一定的借鉴作用。日本监测组织形式多样，地方自治体负责常规项目监测，其他省厅负责不同类型的监测项目，农林水产省专门负责对由农业引起的土壤、水质、大气、海洋及生态环境进行监测，2011年大地震后尤其重视辐射对土壤的影响监测。

2.4 先进的技术装备

科技是带动环境监测高效化的最佳途径，不但能避免人工采样不及时、效率低，而且能够进行实时监测、节约人工成本。发达国家和地区尤其重视技术研发，提高监测效率。技术装备的先进是美国环境监测一直领先于世界的根本原因，美国环境保护局中设有一个研究和发展办公室，重在对新技术、新设备的技术研发。不断改进监测技术始终是其发展环境监测的必要手段，逐步实现精细化和微型化。注重环境污染对人体的影响，安装在志愿者身上的便携式设备能直接测定环境对人体的影响。此外，利用光导纤维技术测定水中有机物、红外光谱仪测定空气污染物质等。在日本，40多个都道府县行政区域中，都设有环境科研监测的专门机构，如国立公害研究所、资源公害研究所等。研究所不仅从事环境监测工作，而且特别重视对突发环境问题机理分析。注重精度管理，加强微量技术分析研究。同时，与高校之间有着广泛的合作研究机制，把实际监测与研究工作紧密结合，不断提高监测技术水平。

2.5 社会参与和信息公开

环境监测的目的是打造良好的生态环境。发达国家和地区尤其重视社会参与和信息公开，接受公众监督。在美国，及时向公众提供环境监测信息，包括监测报告、监测数据等。针对公众质疑，环境保护部门会责成专门人员落实。发布的监测数据都要有QA/QC的认证。即使未能及时认证，也需附上说明以等待事后补充认证。公众可以通过网络、电话等途径提出相关意见和评论，美国环境保护局规定各州上报的环境监测报告要附有这些公众评论。同时，美国各州环境保护管理部门会定期邀请环境保护协会、社会组织以及其他相关部门参加听证会。欧盟要求其成员国定期上交排放与监测清单，同时在网络上进行公告，确保公众能够查询下载，实现监测信息的透明化。在日本，环境省会向社会发放环境白皮书，并组织民意调查，听取公众意见。此外，日本还有大胆的做法，就是在城市的街头，设有大气污染、噪声污染显示器，将监测数据实时发布。很多社会团体会利用节假日时间采集环境样本，交由环境监测机构检验，极大地增强了社会参与度。

2.6 严格的环境执法

环境执法是环境监测后的落实环节，是保障环境生态友好，人民生命安全必要手段。美国拥有完备的环境执法体系，美国环境保护局设有专职的法律顾问，各州环境保护管理部门具体执法工作，并为执法工作提供充足的行动经费。环境保护法律涉及监测的各个方面，为执法工作提供了充足的执法依据。此外，为使执法工作更能贯彻落实，环境保护局专门成立环境执法办公室，并设执法官，以保证环境执法。欧盟规定各成员国污染物排放量的最大限额，并要求制定相应减排计划，对于排放超过限额的国家要追究其法律责任，如欧盟曾经对超过排放上限的德国进行了巨额罚款。

3 对中国的启示

中国环境监测起步较晚，近年来，中国提出一系列环境监测机制的改革方案，加大环境监测力度，扩大监测范围，提高普及程度。经过60多年的发展，中国环境监测体系基本建立，但面对当前的环境问题中国环境监测体系尚有很多不足。主要存在立法体系不全面;市场化引起机制不成熟，制度不健全;监测网络不全面;社会参与度不强;环境执法力度不够等问题。针对以上问题，同时借鉴发达国家和地区环境监测的发展经验，提出以下相关启示。

3.1 加强环境监测的立法工作，完善环境监测方法标准

环境监测首先是重视立法工作，相比发达国家和地区，中国环境监测立法工作相对落后。由于原来城乡建设环境保护部公布的《全国环境监测条例》不能完全适应当前的环境监测现状和要求，环境监测的地位、作用和性质不明确，亟须修订。当前环境监测方法标准存在内容不完整、数量不全面、适用性不足、科学性有待提高等问题。“十三五”以来，为更好地适应新的形势和发展要求，“十三五”规划、《政府工作报告》等一系列中央文件中都对环境保护工作提出了明确发展要求，这将加速监测方法标准体系的补充与完善。

3.2 加大环境监测市场化机制建设，打造高效的环境监测体制

建设市场化机制，加强竞争，能够极大提高工作效率，同时有利于政府监督。根据发达国家和地区的经验，其环境监测均有高效的市场监测机制，而且大多监测任务由市场来承担完成。尝试走市场化的道路，充分发挥社会资源和市场竞争优势。宜采用“试点先行、分步推进”的模式稳步实施。先由城市监测引进入手，逐步向乡村扩散。要准入宽泛，只要通过相关部门的认证，任何单位、组织、协会均可加入环境监测领域中来。市场机制的引入重在企业的利润，要探索环境监测成本分摊的路径。例如，市场化的土壤监测企业要能够赚取相应利润，利润来源可以考虑政府补贴、公众参与和相关当地企业的资金投入共同承担等方式。

市场化并不意味着政府完全放手，相反，政府要在标准统一、技术指导、技术认证、监察监督、听取意见等方面加强监管。具体来说，一方面要着力建立完善的资质认证制度，加强对市场监测机构的监督检查和考核评估。另一方面，要加快监测方法标准化建设，统一监测方法、设备安置、数据标准等。

3.3 “补齐短板”，完善环境监测网络

当前，中国环境监测网络已经基本形成。主要包括：由覆盖338个地级及以上城市1 436个点位的常规环境空气监测网、覆盖82个点位的沙尘天气影响环境空气质量监测网、覆盖全国31个省会城市和直辖市以及3个温室气体背景站的温室气体监测网、覆盖423条河流和62座湖泊的972个断面组成的国家地表水环境监测网、覆盖338个地级及以上城市的近8万个点位组成的城市声环境监测网、覆盖31个省份的生态环境监测网等。但生态环境监测、土壤监测、辐射监测等是当前环境监测的短板，同时，在一些涉及人们身体健康的监测项目上中国尚未起步，如致癌物质监测。在这些方面发达国家和地区已经具备先进的监测技术经验，加强技术创新研发和技术引进，同时建立与高校、科研院所的长效合作机制，有利于完善中国环境监测网络。

3.4 增强公众参与，加大社会监督

依法公开环境信息，加强社会监督是改善环境监测质量的有效途径。发达国家和地区信息公开制度和公众参与机制已非常成熟。中国要继续加大公众参与感，实施环境政策、规划等的听证和专家咨询会制度，积极学习先进经验。要大力培养民间环境保护协会的组织发展，民间环境保护协会会对地方监测部门起到强大的监督作用。环境保护部门在环境保护网站中及时公开环境监测数据，与网民互动，全面增强公众参与感。尤其公开重点排污企业污染信息，建立企业责任终身制度和公众举报制度，对污染企业起到强有力的监督作用。

3.5 探索建立数据分析科和环境执法官制度

保证监测质量和数据的可靠性是环境监测的灵魂，发达国家和地区先进的管理理念很大部分体现在注重监测质量上。探索在各地区环境保护部门建立数据分析科，对取得监测数据进行分析认证，发现问题及时处理。有利于保证监测质量，同时对不同的监测主体具有强大的监督作用。

环境执法官是专门针对环境保护的执法人员。美国等发达国家和地区都配有专门的环境执法官，主要意义在于环境执法专业性要求高，不同于普通治安执法。从制度方面看，刑事执法上会产生强大的震慑力，树立并保证环境执法机构的权威性。中国环境执法力度不够，很多环境污染问题屡禁不止，甚至死灰复燃。设立环境执法官制度，专门就环境问题进行处理，有利于生态文明建设，可通过试点工作开展。

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