探讨环评改革之路 ——一位十余年从业者的思考

背景：

环境影响评价制度自建立以来对环境保护起到了巨大的作用，但是实施过程中也随着不断完善的同时逐渐教条化、繁琐化，环评的审批过程也越来越复杂。由于前期的准入和审批过严，而事中事后的监管不足，导致前期的准入逐渐演变为“文字游戏”。很多不具备可操作性的环保措施也被写到“环评”，比如零排放、处理效率高达98%甚至更高等，又因为后期没监管不足让人们对“环评”的价值产生怀疑。环评中诸多与环境影响无关的内容也被纳入，“放之四海而皆准”却严重缺乏针对性，不仅让企业不满，环评工作者也觉得这份工作严重缺乏“价值”。另外，长时间的编制与审批过程造成投产的滞后也被人所诟病。

鉴于以上原因，环保部也启动了针对环评制度的改革，树立了以改善环境质量为核心，以全面提高环评有效性为主线，以创新体制机制为动力，以“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”(以下简称“三线一单”)为手段的改革总路线。

作为一个从业十余年的环评工作者，有幸深入接触环评的同时，也因工作经历的原因，深入了解过“建设项目”其它审批过程，了解过国内外各类企业的环境管理，理解企业的实际需求与环评面临的“困境”，因而对“环评”的改革之路做点剖析，提出些个人建议。

因为绝大多数从业者对于法规政策仅是从“执行”的角度来理解和思考，而很少从“为何如此”和“顶层设计”的思路来思考。以下提出的诸多问题并非是没有答案，而是要借助这些问题探讨这些答案是否合理，在法理逻辑上是否有缺陷或是不足，是否应该有更好的解决思路。

当然，没有一项制度是百分百完善的，本文仅是从优化的角度探讨和讨论，文章纯属个人观点，经验所限实有不妥，谬误之处请各位同行、专家批评指正。

一、环评面临的困境

1. 到底哪些项目需要环评?

尽管我们有《环境影响评价法》作为指导，有《建设项目环境影响评价分类管理名录》(以下简称“《名录》”)作为有效的实施手段，但是对于那些“不起眼”的小项目到底需不需要环评，在业界和主管部门这里却无法达成共识，而这些“小”问题却是绝大多数企业普遍面临的困境，企业面临“微调细改”等问题时多是无所适从。

未纳入“建设项目”管理的小项目(即发改委不需要“备案”的项目)是否需要环评，《名录》没有涵盖的项目需要环评吗，“建设项目”到底是什么“项目”，有何含义?

举例来说：

机加工企业“新增氮气钢瓶”可能不需要环评，但是新增“氮气储罐”需不需要呢，如果新增“氮气储罐”不需要，新增“氯气储罐”需不需要呢?。

机加工企业，新增与生产无关的设备是否需要环评?如果与生产相关，但是与“产污”无关是否需要环评?比如新增包装设备，或是行车、叉车、空压机等。

新增或是改进环保设施是否需要环评，比如VOCs处理设施和废水处理站?尽管这种改变是“有利”于消减环境影响的，但是又引起污染物的转移(如气到水，水到固等)。《名录》里对脱硫脱硝提出了环评要求，对除尘也提出了要求，但是VOCs和废水的处理工艺却未提，这是为何?在环境空气急需改善的今天，环保设施的建设和优化还要慢慢等“环评”的编制和审批，这与《行政许可法》的立法意图显然是不符的(注：“污染防治措施是确保企业按证排污的前提和保障，但许可证制度设计中并未将其纳入许可事项，主要从鼓励企业不断提高污染治理水平的角度考虑”环保部的官方解读。)，但是《环境影响评价法》中明确环保设施的变更属于主要的变动，特别是涉及新增污染物的。因而，企业内环保设施的建设如果纳入行政审批，将于行政许可法的立法意图不符，如果不纳入行政审批则于环评法的要求不符。这一原因导致环保设施的建设和提标改造不清不楚。

以上问题林林总总，环评机构和环境管理部门对其解读不一，对于一些项目有的环评机构认为需要环评，但主管部门认为不需要，有的环评机构认为不需要但是主管部门认为需要。还有些地方环评报批必须有“备案”文件，以此作为环评的评价对象，但有些地方与“建设项目”完全剥离，根本不考虑是否有“备案”文件。

此外，环评的全名是：“建设项目环境影响评价”，不是“建设项目”就不需要评价吗?显然不是，但又似乎是。环评相关的政策法规对“建设项目”的定义其实一直含糊不清。目前，企业微调细改的行为在当前状况下普遍纳入环评范围，但是这样合理吗?一来企业的建设与管理成本加大，二来行政审批的责任和压力也大。这些“微调细改”的行为能否纳入“环境影响后评价”呢?环评法与《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》却又给出了不同的答案，让人难以判断。这方面的内容后面将详细论述。

2. 环评文件类型的判断应该遵照所属行业还是产污工艺?

《建设项目环境影响评价分类管理名录》主要是按照“行业”的思路来对环境影响评价的文件进行分类的，《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》也是按照“行业”对许可证一般管理还是简化管理进行了分类。两个文件也都适当考虑了“产污工艺”这一因素，但是都太过“适当”，导致很多企业“无所适从”。

举例来说：

生物或是化学制药行业，在现有产品的基础上新增层析提纯工艺，使药物含量从95%提纯到99%，层析过滤仅是增加两根层析柱，因此会产生部分废物和废水，但是企业需要纯化的药物年产量不足1kg。按照《名录》，这类行业统一为环评报告书，但是与《环境影响评价法》中“(二)可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价”的精神不符，到底如何来定?

润滑油生产企业，通过采购基础油添加少量添加剂来配置润滑油，工艺包括混合搅拌、分装等过程，混合搅拌过程采用空气混拌，有废气排放，其执行标准是执行《大气污染物综合排放标准》还是《石油炼制工业污染物排放标准》?石油炼制的标准是按照行业来的，对废气的处理效率有95%的要求，润滑油企业废气的VOCs产生浓度特别低，如果执行石油炼制的标准，除了焚烧技术根本无法做到95%的处理效率，采取焚烧技术劳民伤财不说，还达不到环境治理的效果。所以，排放标准也应参考“产污工艺”来定才合适，而不能单单看其所属行业。

3. 环评是“技术文件”还是“程序文件”?.

以往环评主要处于项目的可行性研究阶段和初步涉及阶段，不然无法行使其“一票否决”的权力。由于尚未到详细设计与施工图设计阶段，环评却被要求提出确切的环保措施，或是对污染物的排放进行严格的定量分析，这本身就不合理，这种要求可能会强迫建设单位造假，有些环评单位也不得不帮着造假。

环评阶段应该解决大的问题，如选址和危险源的布设等规划和布局方面的问题，或是涉及清洁生产、落后工艺淘汰等产业导向的问题，这一阶段主要以定性分析为主。具体的环境问题应该在环保设计篇章和环保竣工验收时落实，并在企业正常运营阶段定期进行环境符合性审计(或“后评价”)和监测来确保企业生命周期中的环境符合性问题。因而，此时的环评应该是“程序文件”为主。

当前，环评以明确作为首次申领“排污许可证”的必要条件，其总量和排放限值以作为后期排污许可的重要依据，甚至是唯一依据，环评的阶段也明确为“施工之前”，而不是“设计期”，此时环评已从“程序为主的文件”转变为“技术为主的文件”。选址和环境准入等问题主要由“规划环评”解决，建设项目环评仍然具备“程序文件”的责任和使命的同时，已经确切转变为兼顾程序特色的技术文件。

项目选址所考虑的规划符合性、产业政策、区域环境容量、行业准入、环境准入、总量限制等由规划环评来解决，这也是为何最近的环境管理特别强调入工业区。不在工业区的企业基本面临赶尽杀绝。

4. 验收后的“非重大变动”行为是否可以通过“环境影响后评价”合法化?

显然，验收后的“技改扩”等行为都需要重新走“建设项目”的三同时手续，但是对于“微调细改”的非重大变动行为，何去何从呢?

后评价这一制度的法律地位《环境影响评价法》中已有明确，但是与实际“落地”的要求并不一致，因而给人带来很多“误解”。

《环境影响评价法》第二十七条要求：“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案;原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”。

可见，以上要求在顶层设计时考虑了建设过程和后期运营企业实际生产变动的可能性，以及合法化的途径。但是，未针对这些变动是否合法(产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的)给出明确界定，这些变动是否应该开展新的“建设项目”三同时手续，还是“后评价”就可以?界定不清。

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