探讨环评改革之路 ——一位十余年从业者的思考

然而，《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》：第二条规定：“本办法所称环境影响后评价，是指编制环境影响报告书的建设项目在通过环境保护设施竣工验收且稳定运行一定时期后，对其实际产生的环境影响以及污染防治、生态保护和风险防范措施的有效性进行跟踪监测和验证评价，并提出补救方案或者改进措施，提高环境影响评价有效性的方法与制度”。

《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》界定了后评价适用的时期、针对的项目类型以及评价的对象。与环评法不符，首先将“建设过程”的变动剔除在外，适用于运营期;其次，后评价是针对报告书项目，而不是报告表等其它类型的项目;最重要的，后评价是对环境影响和环保设施的再评价行为，跟“建设项目”内容的变化和调整没有一毛钱关系。言外之意，“建设项目”的变动还是需要走“环境影响评价”的程序，要不然如何界定清楚“未批先建”的行为?

显然《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》与《环境影响评价法》的立法意图一致又不一致，环评法既要杜绝惩治“未批先建”行为，又要给“微调细改”留口子，这一意图落实到操作层面非常难，其界面难以划清。之前唯一可以划清的依据：是否为备案的“建设项目”，环保部门又对其进行了“否定”，导致最终落实时《建设项目环境影响后评价管理办法(试行) 》对项目工程内容的变动行为只字不提，只是关注“影响”和“环保措施”的变动和评价。

从这一层面讲，保留“建设项目”备案为依据，对于界定“微调细改”是否环评还是有重大意义的。除非，环保部门对“微调细改”的变动给出更为明确的界定，比如在《建设项目环境影响评价分类管理名录》外给出正面清单，确定哪些行为肯定不需要环评。

二、改革思路

1. 理清环评与“建设项目”的关系

“建设项目”是计划经济时代的产物，目前对“建设项目”并没有明确且清晰的定义，一般意义上仅是针对发改委立项或备案的项目视为“建设项目”。

《建设项目环境影响评价分类管理名录》中对“建设项目”也没有定义，环境管理部门对“建设项目”未有过清晰界定。

理清环评与“建设项目”的关系有两个不同的思路，两个思路相互独立，不可相互干涉：

思路一：围绕“建设项目”为核心开展环保三同时

以“建设项目”为核心有其优势，其界限非常清晰。凡是发改委受理备案的才需要走环保“三同时”手续(类似安全“三同时”)，凡是没有备案的项目，统一纳入“现状评价”或是“后评价”管理，或是纳入“备案”管理，而不是走环评的“审批制”。这一思路在安全管理领域普遍适用。

以往环评一票否决时环评在项目备案之前，导致有些后期不需要走“备案”程序的项目也开展了环评，使得企业和环保主管部门已忘记“建设项目”这一依据，“做总比不做好”成为唯一原则。也导致目前环评已不再作为项目备案前置条件的今天，更加忽略“建设项目”为依据。

当然，以上思路与环评法的意图略有不匹配，比如工艺调整新增清洗等产污环节，这些普遍不纳入“建设项目”管理，但是新增污染源按照环评法影响需要环评。如果将这些新增污染行为却不纳入“建设项目”管理的行为纳入现状评价或是后评价，相当于默认了某些“未批先建”行为。因而，围绕“建设项目”为核心开展环保三同时还需要补充环保部门自己定义的“建设项目”。

思路二：环评与“建设项目”分离，建立自己体系下的“环评项目”

《环境影响评价法》中对于是否开展环评的判断原则是基于“环境影响”，而不是看其是否为“建设项目”。

当前，国家逐渐降低企业投资建设的准入门槛，很多不涉及土地和规划的非基建项目，可以不必申请备案，但这类项目未必没有“环境影响”。公众对环境保护意识日趋增强的今天，环评的准入只会从严，因而环评文件的分类应该秉承《环境影响评价法》的原则，严格按照“环境影响”即“产污”界定，是时候与“建设项目”体系分离啦。

环评项目与“建设项目”分离，环评和备案不再互为制约，仅是对拟建项目的实际环境影响进行评价。如此的话，对于《建设项目环境影响评价分类管理名录》则需要较大调整，摒弃“建设项目”的分类方式，重点以实际的“环境影响”，以“生产工艺/产污工艺”来界定。

这一思路要求环保部门给出自己清晰定义的“建设项目”，即“环评项目”。

2. 理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系

《建设项目环境影响评价分类管理名录》基本上严格遵照《国民经济行业分类》，以“产品”为导向划分行业并适当考虑“产污工艺”的思路，但是环境影响其实完全由实际的生产工艺，特别是“产污工艺”决定。因而按照行业划分环境影响大小有其天然的缺陷。

环评的评价对象为“建设项目”，而“建设项目”在获得发改委备案时首先就是按照国名经济行业分类确定所属行业。

《环境影响评价法》中对“环评文件类型”的判定依据是基于“环境影响”，说白了就是“产污过程”，而不是所属“行业”。行业与产污有其内在的联系，但并不完全，特别是在行业如此细分的今天，很多企业仅是从事某些行业的几个环节的生产和加工，前面已有例证。

为了避免行业分类的一刀切，近年最新版本的《名录》逐渐强化“工艺”，比如2017版《名录》：“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量(含稀释剂)小于10吨做报告表，对于基础化工原料制造行业，单纯混合分装可以做报告表。但是对于生物和化学制药行业等，还未明确。此外，蒸馏、层析、过滤等没有化学反应，但也不算“单纯混合分装”的工艺，到底是环评书还是表，目前也没有统一的说法。

因此，理清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系就要摒弃《国民经济行业分类》的分类方式，按照《环境影响评价法》建立自成体系的“环评项目”类别，主要以“环境影响”和“产污工艺”为主线，兼顾行业来确定环评文件类型。环境排放标准也应按照这个思路确定适用的生产工艺和行业，而不能一刀切，对“行业”进行“通杀”。

按照这个思路，配套设施，环保设施等未纳入“行业”管理，未纳入《国民经济行业分类》的产污工艺便可以顺理成章的纳入环评项目内容。环保部门也可据此设置自己定义的“建设项目”，即“环评项目”。

如果基于现有《名录》来完善，则应进一步补充明确环保设备、辅助设施等的地位，同时明确不同行业的辅助设施，其所属行业该如何界定。另外，纵向的行业分类应该结合横向的工艺分类，通过纵横交错的方式完善“环评项目”，而不是当前的“建设项目”。

3. 理清“技术文件”还是“程序文件”的关系

目前，建设项目环境影响评价文件已确切成为一种兼具“程序文件”特色的“技术文件”，其技术性的特点必然要求更强大的技术支持，更科学的技术方法。对于跟环评息息相关的工艺过程、生产原理、排放源强、排放规律、污染物治理措施、排放限制、排放总量等主要参数都需要更为科学的技术方法。环评的发展也将催生新的科学方法，特别是各类污染物对人群健康影响的评估，在不久的将来将成为一项重点。

另外，如果作为技术文件，环评需要完善的内容就太多了，目前技术方法和技术基础还远远不够。以 “环境风险评价”为例，目前环评领域的风险评价其实本质上还是“后果”评价，都是基于“最大可信事故”这一不太科学的概念进行后果预测，基于后果来判断其可接受程度(核风险评价方法的延续，但不太适合化工类项目)。环评时为了使得每个项目风险水平都可接受，又不得不把最大可信事故做到“恰到好处”。

如果按照技术文件来考虑，科学的风险评价应该基于事故概率和后果两种因素，管理部门虽然重点想预防重大事故的发生，眼睛盯着这类事故的后果，但是事故的发生是有“金字塔”规律的。金字塔顶层的重大事故必然由其底部的损伤事故，以及更下层的轻微事故和未遂事故来作为基础，风险管理的要点恰恰是这些事故概率高，事故后相对较为严重的高风险事故，而不是顶部的最大事故(安全事故如此，环保事故也是如此)。只有把金字塔的底部的基础挤压的越来越小，顶部的灾难性事故发生的可能性才越来越小。换句话说，所有的重大泄漏都是从小泄漏开始的，管理只想避免重大的，但是不对小的防微杜渐，千里之堤终将毁于蚁穴。

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