雷宇：散煤治理政策应“统筹兼顾”

编者按

散煤能否治理得好，不仅关系到空气质量改善度，也关系到煤炭转型升级能否顺利实现。在散煤治理政策制定过程中，最大的难点是什么？要协调好哪些关系？利益相关方应是怎样的角色？带着这些问题，在日前举行的“散煤清零 聚力共建”活动现场，记者专访了环境保护部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇。 

散煤治理涉及的不仅是经济性问题，社会心理、社会价值取向也是重要的影响因素。 

环境保护部环境规划院大气环境规划部副主任雷宇

兼顾利益诉求是难点

中国能源报：从政策制定的角度来说，散煤治理难在哪里？

雷宇：一方面，政府各部门虽然同为治理散煤努力，但各自诉求不同。比如能源部门考虑更多的是在保证供应的基础上实现低碳化；环保部门最关注的是如何更有效地减少污染物排放量，改善空气质量；住建部门则更多地关注如何通过清洁采暖，在治理散煤的同时提高民用建筑节能水平；财政部门会更多地考虑国家经费的使用是否高效；而对于农业部门，则更希望散煤治理可以与新农村建设结合起来，改变农村以前因为用煤而导致的不洁净面貌。

所以，我们都希望政策能够充分照顾到各个部门的期待与诉求，同时能给国家和老百姓带来更多利益。要实现该目标，就必须在诸多诉求中寻求到最佳平衡点，并且尽快见效。其中的难度可想而知。

另一方面，散煤治理和清洁采暖的政策制定是一个系统工程，必须综合考虑多方面因素，这其中也牵涉诸多工作。所有工作的推进都要配合彼此的节奏，系统协调诸多工作的难度很大。

中国能源报：散煤治理政策制定落实中还要处理好哪些关系？

雷宇：一是政策实施中的反馈与调整。比如地方在散煤治理的过程中可能会遇到各种各样的困难，对于这些困难，一方面要进行横向比较，另一方面要进行纵向反馈。在不断的比较和反馈中，一些工作的细节可以得到修正和调整，最终才能体现出政策设计之初的效果。所以，散煤治理不是一朝一夕的事。在散煤治理、清洁取暖政策推行的第一年，我们会发现各种各样的问题，如何把这些问题解决好非常重要。

另一个复杂的问题就是如何处理短期与长期的关系。政府在制定政策时，更多的是基于当前遇到的情况，但是过几年情况可能就不同了。随着人们生活水平的提高，取暖的需求也会随之变化，对清洁能源的需求也会发生变化。那么，在制定政策时，究竟是以当前的百姓需求状况为基础来制定还是要以未来几年的需求为基准点？如果以目前的需求为基准点，那么有可能过几年百姓需求增加或提高了，还要重复投资、重复建设；如果以未来几年的需求为基准点，又有可能目前负担不起如此大量的投入。所以，这些复杂的问题还需要在实践中不断摸索，慢慢解决。

既要减排也要可行

中国能源报：散煤治理要考虑的首要因素是什么？

雷宇：散煤治理政策的制定涉及到方方面面，需要系统考虑各种因素，权衡利弊，让“木桶”尽量不存在明显短板。

首先要明确的是，散煤治理的首要因素是减排效果。减少污染物的排放是散煤治理的根本目标。所以，需要综合比较，找到合适的技术路线，达到最佳减排效果。

同时，还要考虑清洁能源替代的实际抵达状况与持续提供的能力。在寻求散煤的替代能源时，不管是工业余热、电力、天然气还是其他能源，一定要考虑到这些清洁能源能否抵达农户、能否保证持续供应。这是在治理散煤时的重要制约性因素。

还有一个需要引起我们重视的问题是农户使用清洁能源时的安全性。如今，农村空心化问题严重，老人独居较多，在使用清洁能源时容易有安全隐患，所以安全用电、安全用气的教育和保障工作不可或缺。

中国能源报：您如何看待百姓比较关心的成本问题？

雷宇：煤改清洁能源的成本问题是政策制定过程中必须要重点关注的，它关系到散煤治理是否可持续。必须要深入研究，以前每户百姓烧煤采暖需要花多少钱？改成用电或者用气需要花多少钱？成本的变动老百姓能否接受得了？当然，在实际的煤改清洁能源中，涉及到的除经济成本之外，社会价值取向也是一个很重要的因素。我们在调研中发现一个有趣的案例，在河北南部某地区，做完煤改气的村子，娶媳妇时的彩礼能少两万块钱。如此一来，煤改气就成了大家愿意接受甚至积极争取的事物。所以，散煤治理涉及的不仅是经济性问题，社会心理、社会价值取向也是重要的影响因素。

中国能源报：您认为在散煤替代中该如何培育清洁能源市场？

雷宇：要明确下一步该如何引导公众使用清洁能源替代散煤。现在，政府的财政补贴是引导群众进行替代的主要手段，主要包括采暖设备补贴、电价气价补贴。但是补贴终究不是长久之计。未来，在逐渐降低对补贴依赖的同时，还要理顺清洁能源的价格机制，降低电价和气价，此外，还要更加注重宣传，让群众更多地感受到“弃煤取清”的方便与清洁，这样，即使需要增加一定投入，大家也会主动选择使用清洁能源。

具体到培育清洁能源市场，可以从供应商和用户两个角度来考虑。从供应商角度来说，要理顺清洁能源、设备的价格机制，结合能源革命、能源价格改革，帮助供应商降低成本，让他们在清洁能源市场供应中有利润可赚；从用户角度来说，要让用户觉得为使用清洁能源所负担的成本是值得的，通过提供优质优价的清洁能源产品，用户获得良好的使用体验，过上优质生活，就会愿意接受清洁能源。而且我相信，清洁能源使用也有示范效应，会从小范围逐步扩大，带动越来越多人使用。

各方要凝聚共识

中国能源报：对于更好地推动散煤治理，您还有哪些建议？

雷宇：第一，散煤治理必须突出重点，向污染最严重的京津冀发力。虽然我国整个北方地区都要进行散煤治理，但是我建议在步骤安排上，要以京津冀及周边地区作为重点，从国家的层面先行支持，然后再带动整个北方地区。

第二，国家要系统地做好顶层设计，增强部门之间的协作。比如如果用天然气或电力来替代散煤，那替代这些散煤究竟需要多少天然气、多少电力？这些资源够不够用？还有，即使有了足够的天然气和电力，如何把它们送到老百姓家里去？以煤改气为例，首先要加速新建主管网，把来自西部、俄罗斯或者海上的天然气引过来；同时还要建设一大批支网，把天然气引到各个乡村；最后还要在每个村建设“毛细管网”，把天然气通到家家户户；对于煤改电来说，此前农户的电线功率大都低于2千瓦，如果实施了煤改电换成电采暖设备，大致需要10千瓦左右。如此一来，整个农村电网都需要大幅扩容，包括电线、几级变电站等都需要改造，这不仅需要大量的资金投入，还需要有足够的设备和安装工人。所以，必须在做顶层设计时充分考虑各种因素，做好人力和物力储备，才能在较短时间内，赶在采暖季到来之前或之初，保证成千上万个村完成相应工程。

中国能源报：“因地制宜”是散煤治理的一个重要原则，您怎么看待这一原则？

雷宇：地方在落实散煤治理时要因地制宜。每个村首先要考虑什么技术路线适合自己，比如，如果这个村附近有电厂或者工业余热，那采取这种采暖方式无疑会是经济性最好的；没有的话，究竟要改气还是改电？当地这两种能源的供应哪个更可靠，哪种更便宜就用哪种。这些比较需要有扎实的调研来支撑。同时，不同的地区在治理散煤时还要考虑到该地取暖的习惯和需求。例如，在河北中部，绝大多数农户都选择使用“土暖气”。这种方式虽然可以保证室内温度，但同时也会导致煤耗量比较大。对于有这种取暖习惯的农户进行煤改电，配电要求就必须高，还需要使用热泵这样的持续供热技术；但是在河南不少地方，农户的采暖需求则是局部的、间歇的，这些地方就不需要很高的电网容量，而且他们也不愿意花费上万元安装热泵，碳晶等，电暖器之类的设备可能就更适用。所以针对不同地区的不同需求，当地需要因地制宜制定方案。

除了技术路线和需求的差别化，我也建议地方政府在制定当地的散煤治理政策时可以走出去，看看不同地区的不同措施，吸取经验教训，可以少走弯路。

中国能源报：散煤治理工作中各相关方应是怎样的角色？

雷宇：政府、企业、用户各方应是相互支持的关系，不能只依靠其中一方。政府在其中只是一个引路人的角色，同时参与市场的各方对散煤治理、清洁取暖市场要有共同的预期和定位。尤其对示范项目，要有正确的评价与及时的调整措施。在凝聚共识的同时，各方还应共同合作，推动散煤替代、清洁取暖的技术进步，降低成本，促进这个市场的可持续发展。