常纪文：如何标本兼治解决环境保护“一刀切”现象-北极星大气网

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由于以前没有找到工作抓手，环境执法总的来说不全面、不深入、不细致，导致中国环境问题历史欠债严重。为了改变这种局面，2015年中共中央、国务院联合制定《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《环境保护督察办法(试行)》，开始动真格，推行环境保护党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责。

由于追责严厉，一些地方为应对中央环境保护督察、省级环境保护督察和环境保护专项督查，开始搞临时突击，进行极左执法，不仅让正常排污的合法企业限产停产，还关闭小豆腐坊、小面馆等民生项目，拆除农户的养殖网，有的甚至封闭农户的柴火灶，导致老百姓生计困难，引发社会的高度关注。社会称这类现象为环境保护“一刀切”现象。“一刀切”表面上看是严格执法，实际上既反映地方长期没有严格执法，累积的环境问题严重，也反映地方现任官员为了自保，防止被追责的“防御性”动因。

中央和省级环境保护督察、环境保护部的环境保护专项督查方向正确，有的人把“一刀切”的结果推卸为立法太严厉，执法太严格，追责太严厉，其实是误解。以污染物排放总量控制为手段的环境保护体系转向以环境质量管理为核心的严格管理体系，是国家环境治理的一个进步;以2015年史上最严《环境保护法》为核心的严格环保法制体系的建立，是国家法制建设的一个进步;地方通过严格执法倒逼企业守法，更是国家环境法治的一个进步。法制如同刀，法制严厉意味刀越锋利。刀锋利本身没错，不能怪罪，但是用错了地方，或者用力的程度不当，就会出问题。类似地，不考虑社会现实，严格的环境法治保障的环境标准、行动计划、环境目标若过急，就会导致“一刀切”等严重的社会和经济问题。也就是说，环境保护工作既要有道义高度，方向正确，也要把握好工作计划、策略、方法、节奏和力度。

环境保护的目标、要求和行动部署不要违背经济发展的规律，也不要违背技术规律和环境保护规律。从技术规律和经济规律来看，环境保护要求的提升具有阶段性。这种阶段性的周期律，通常表现为创新期、积蓄与上升期、稳定发展期、发展瓶颈期。在一个周期之内，环境质量不可能一直往上走。要想突破，须要有新的经济基础、技术基础作为支撑。在新的经济条件支撑下，在重大技术创新的支持下，环境保护要求可以进一步提升。目前，我国正处于经济发展周期的瓶颈期，前期通过严格执法和督查、督察倒逼企业加强环境保护，对传统的经济和就业产生了一定的冲击。吃完西药之后，要吃中药调理，不能单纯地依靠环境执法而忽视经济发展和环境保护的基础能力建设。在目前的经济和技术条件下，2015年新《环境保护法》和环境保护党政同责体制实施以来，此轮为期两年的环境保护要求、措施，效用已基本用尽，暂时难以有进一步的突破空间。目前，中国正进入技术和经济发展的瓶颈期，一些行业发展艰难，但是困难是阶段性的，不能因为困难而不改革和发展，但也不要超越国情和区域经济和社会发展实力。全面提高环境保护的目标、标准和要求，应严格执行现有的要求和标准，保证现有的法律要求得到全面的遵守，抓基础，抓全面，让所有的企业实现达标排放，从全局层面整体提高环境保护的效果。

在技术和经济创新的推动下，下一个经济和技术发展的周期一旦来临，可以进一步整体提升环境保护的目标、标准和要求。如果不给经济发展一个整理期和消化期，不培育和积蓄环境保护所需要的经济基础，有的专业部门一味地持续提升改善环境质量的目标，有的专业部门一味地追求经济发展总量，不基于经济和技术发展战略协同建立环境保护和经济发展的战略目标，不夯实经济基础和遵守环境法律法规的能力，就会出现环境政策和行动计划冒进的“一刀切”现象。如果不着眼于实际情况，不遵循经济和科技发展的周期律，不分东部与西部、城市与乡村、工业与生活，出台单一、无弹性的战略和部署，一味地提升标准和技术性规范，追求过高过急的目标和状态，一旦以严格的环境法律法规来保障实施，就会因政策目标僵化，措施部署缺乏区域与领域灵活性，出现环境保护政策、目标实施僵化的“一刀切”现象。

“一刀切”的不正常现象，不仅会挫伤欠发达地区经济的元气和企业创新发展的动力，也危及环境的持续保护和社会的稳定。有的“一刀切”现象被媒体曝光后得到纠正，有的仍然没有得到纠正。如一些省份的监管机构反映，有的自然保护区人迹罕至，范围清晰，保护起来没有问题，但是有的自然保护区特别是县级和市级自然保护区当年申报的时候，并不符合条件，缓冲区、试验区和核心区就有原住民在居住和耕种，申报只是为了增加一个机构，解决一些人的编制，并获得上级的资金支持。而现在却要求原住民全部、彻底搬迁和退出，不仅居民不愿意，地方政府财政承受能力也有限，实施起来困难。有的地方请求上级部门实事求是地重新划定生态红线区域，但是难以得到有效的回应。目前，迫切需要定期评估环境保护措施与经济、科技、环境保护周期律的契合性，在此基础上重新核定环境保护标准和行动计划。只有环境保护战略、目标、标准科学了，社会可承受了，企业也有动力了，即使中央环境保护督察组实施严格的督察，社会也不会出现对环境保护“一刀切”的抱怨。

克服环境保护“一刀切”现象，既要治标，也要治本。治标就是学习中共中央、国务院《关于推进安全生产领域改革发展的意见》的做法，对地方党政领导干部建立尽职免责、失职追责的机制，解决执法监管人员累身又累心的问题。治本措施，有以下四个方面的建议。

首先，在生态文明的阶段发展目标方面，要在“五位一体”的统筹大格局下，通过促进充分发展来均衡地设计。其次，在环境保护行动计划和标准的制定方面，建议重新评估其可达性和实效性。再次，在生态文明的区域发展目标方面，在促进区域充分发展的大格局下，建议设计阶梯性的目标由东部向西部推进。此外，在生态文明的标准、行动计划制定方面，建议实行法定主义。

(作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长)

原标题：【思想之光】常纪文：如何标本兼治解决环境保护“一刀切”现象

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