环境有价污染有责—评《生态环境损害赔偿制度改革方案》-undefined

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2018年12月18日，中办和国办印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》(下称《方案》)，明确自2018年1月1日起在全国施行生态环境损害赔偿制度。生态环境损害赔偿制度，是我国生态文明体制机制建设的重要内容，同时也是通过货币化的形式实现环境外部性“内部化”的重要探索。生态环境损害赔偿制度的全面落实，将为绿色金融体系的进一步深化、多元化发展提供坚实的基础。

明确污染责任，是推动经济主体践行绿色生产、落实污染防治的先决条件。最高人民法院与最高人民检察院于2006年6月、2013年6月和2016年12月发布《办理环境污染刑事案件司法解释》，通过“环责入刑”明确污染责任人的法律责任;而各项环保法律法规也对造成污染的企业和个人明确了相应的行政处罚。然而值得注意的是，环境污染影响范围广、治理成本高。“环责入刑”只追究责任主体的刑事责任;行政罚款也远远无法涵盖生态环境修复的成本。面对高额的治理修复成本，往往只能由公共财政资金承担。由此，就形成了“企业污染，群众受害，政府买单”的局面，不利于形成污染防治和生态保护修复的内在动力，也不利于及时、有效地修复环境污染和生态破坏。

为此，2015年1月1日起施行的《环保法》第64条明确了“污染担责”的原则;而2015年9月中共中央、国务院发布的《生态文明体制改革总体方案》第39条也强调，要“严格实行生态环境损害赔偿制度。”中办和国办在2015年发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，在吉林、山东、江苏、湖南、重庆、贵州、云南7个省开展了生态环境损害赔偿制度改革试点工作。经过两年的试点，该制度将正式向全国推广。

按照《方案》的要求，造成“较大级”以上突发环境事件，或在重点生态功能区或禁止开发区发生环境损害事件，以及其他严重影响生态环境后果的，由违反法律法规、造成损害的单位和个人执行环境修复，并承担相应赔偿责任。赔偿范围包括污染清除、生态环境修复、生态功能阶段性损失和永久性损害补偿，以及赔偿调查、鉴定评估等其他相关费用。赔偿责任通过司法诉讼的形式确定，地级及以上政府作为人民群众的代理人，负责提起诉讼，并负责监督和落实生态环境修复和赔偿资金的使用。

《方案》的发布为我国生态环境损害赔偿制度指明了方向，但这只是建立和完善相关离制度体系的第一步。还有一些关键的方面有待进一步的探索和明确：

扩大权利主体，探索公众参与的途径与机制。在我国，国土资源为国有或集体所有财产，由国务院及地方政府代表国家和集体行使所有权。但是在矿藏、水流、城市土地、国家所有的森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源受到损害后，受侵害的主体为广大人民群众，而生态环境损害的索赔主体则为国家和地方政府。由于行政资源的有限和民众意识的不足，导致环境污染事件的索赔常常难以有效、及时启动。《方案》明确提出授权地级及以上政府作为赔偿权利人，很大程度上下放了索赔责任，能够提升索赔的积极性与实效性。在此基础上，探索公众参与的途径和机制，如允许由符合条件的社会公众、非政府组织发起赔偿诉讼，将有助于形成更为直接的、激励相容的制度体系，进一步强化生态环境损害赔偿制度的效果。

完善跨区域赔偿管理方法。环境污染的损害往往具有较为广泛的影响范围，如跨流域的水污染、地下水污染，以及具有强扩散性的大气污染等。当环境损害涉及多个地市，甚至跨省时，如何发起生态环境损害赔偿诉讼，多个权利主体之间如何协调，以及赔偿资金、修复责任的分配，都需要明确细化的操作规则和指引。

明确生态环境损害的认定和赔偿责任的评估标准与方法。我国环境公益诉讼最早在2003年已有先例，但至今未能形成系统性的影响。缺乏对生态环境损害责任的认定，以及赔偿责任的评估标准与方法，是导致每一起公益诉讼均旷日持久，并伴随重重争议的核心原因。生态环境损害赔偿制度同样援引司法诉讼程序，因此面临着同样的问题。《方案》提出要完善诉讼规则和损害鉴定评估，并加强生态环境损害赔偿资金管理。而这也将是生态环境损害责任制度下一步完善的重点内容。

完善信息披露机制。首先，企业环境监测信息是预防和认定环境污染的基础。其次，强化环境信息披露，是引导公众关注环境损害并积极主动参与监督，强化政策效果的重要手段。再者，公开生态环境损害调查、鉴定评估、赔偿、生态环境修复效果报告，以及资金使用情况等信息，是确保生态环境损害赔偿制度切实落实的重要保障。

完善环境责任险配套。生态环境损害治理往往耗资巨大，存在污染企业无法完全承担赔偿费用的可能性。通过配套环境责任强制险，能够缓解赔偿资金不足的问题，并强化企业污染防治的动力，提升生态环境损害预防的能力。

生态环境损害赔偿制度除了如前文所述，能够为推行环境责任强制险提供制度保障外，还能够对绿色金融市场带来整体性的积极影响。

从直接影响的角度看，生态环境损害赔偿制度能够提升污染企业的成本，从而凸显出绿色生产企业的优势，使其在金融市场更具投资吸引力。

从预防效应的角度看，损害赔偿制度的落实对企业污染行为形成了威慑，也会激励更多企业落实污染物排放治理，避免造成生态环境损害。而在此过程中，能够自然地扩大绿色产业的市场需求，也能够延展绿色金融的资产规模。

最后，从制度体系建设的角度看，生态环境的修复，以及污染损害的赔偿，是环境外部性的集中体现。生态环境损害赔偿制度的落实，需要明确环境损害的认定、评估与核算的标准与方法。而这对于度量环境污染的社会成本，即环境外部性的经济价值，具有指导性的作用。以相关标准为依据，可以对绿色金融产品的社会价值进行更准确的核算，有利于更为科学、系统地认识绿色金融的社会效益。

延伸阅读：

全文 |中办国办印发《生态环境损害赔偿制度改革方案》(附解读)

环境保护部部长李干杰深入解读《生态环境损害赔偿制度改革方案》

原标题：环境有价，污染有责—评《生态环境损害赔偿制度改革方案》

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