常纪文：生态文明进入党的全国代表大会报告的十年

摘要：党的十七大、十八大和十九大报告均对生态文明建设作了阐述。本文系统梳理了党的十七大以来我国生态文明推进工作的历程和成就，数据显示我国在水环境保护、大气环境保护、生态环境保护方面取得了成绩。我国通过健全立法、调整结构、联防联控、专项督查等手段应对突出的大气污染、水体污染、土壤污染和生态保护等问题，其中健全党内法规和环保立法、实行党政同责与一岗双责、开展中央环境保护督察与专项环保督查以及统筹优化区域资源是关键的手段。党的十九大对生态文明建设作出了新的判断，提出两步走的战略，并作出行动部署，为美好中国的目标提供了体制和制度保障。

常纪文

引言

2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》在国家层面首提“倡导生态文明”，生态文明建设开始萌芽。2007年，党的十七大从党和国家事业发展的战略高度，把生态文明建设纳入全面建设小康社会的奋斗目标体系，生态文明开始进入国家政治、经济和社会发展战略的主战场。2012年党的十八大把生态文明建设纳入全面建成小康社会的奋斗目标体系，并纳入“五位一体”的大格局，生态文明建设加速推进。2013年党的十八届三中全会部署生态文明体制改革，优化体制机制，创新完善法律制度，释放生态文明建设的活力。2017年党的十九大对环境保护和生态文明提出了新的判断、新的观点和新的举措。可以说，2007年到2017年，是生态文明进入国家经济和社会发展主战场的十年，是生态文明和小康社会建设相结合的十年。

1从数据看过去十年中国环境状况的改变

十九大后的五年，中国将进入绿色和文明发展史上的重要转承期，既要完成2020年的绿色发展目标，也要为2020年以后乃至2035年以后中国的可持续发展奠定基础。因此，必须对党的十七大以来十年的环境保护成就进行全面总结，对存在的环境保护问题进行系统梳理。在过去的十年特别是过去的五年，新的发展理念和生态文明观不断清晰，生态文明体制改革全面部署，改革四梁八柱基本建立，制度体系逐步健全，体制机制稳步改革，中央环境保护督察在实践中深化，雾霾污染防治攻坚战不断深入，相当多的热点问题在社会各界的参与下得到解决。

在水环境保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的内容，2007年实现设市城市新增污水处理能力1200万吨/日，再生水利用能力100万吨/日，形成化学需氧量减排能力60万吨/年；现有燃煤电厂投运脱硫设施3500万千瓦，形成二氧化硫减排能力123万吨/年；实现节能3150万吨标准煤，减排二氧化硫40万吨；长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体水质与上年持平。197条河流407个断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为49.9%、26.5%和23.6%。其中，珠江、长江总体水质良好，松花江为轻度污染，黄河、淮河为中度污染，辽河、海河为重度污染。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国地表水1940个评价、考核、排名断面中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占2.4%、37.5%、27.9%、16.8%、6.9%和8.6%。以地下水含水系统为单元，潜水为主的浅层地下水和承压水为主的中深层地下水为对象的6124个地下水水质监测点中，水质为优良级、良好级、较好级、较差级和极差级的监测点分别占10.1%、25.4%、4.4%、45.4%和14.7%。春季和夏季，符合第一类海水水质标准的海域面积均占中国管辖海域面积的95%。近岸海域417个点位中，Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类和劣Ⅳ类分别占32.4%、41.0%、10.3%、3.1%和13.2%。

在大气环境保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的内容，全国城市空气质量总体良好，但部分城市污染仍较重；全国酸雨分布区域保持稳定，但酸雨污染仍较重；地级及以上城市空气质量达到国家一级标准的城市占2.4%，二级标准的占58.1%，三级标准的占36.1%，劣于三级标准的占3.4%。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国338个地级及以上城市中，有84个城市环境空气质量达标，占全部城市数的24.9%；254个城市环境空气质量超标，占75.1%。338个地级及以上城市平均优良天数比例为78.8%，比2015年上升2.1个百分点；平均超标天数比例为21.2%。新环境空气质量标准第一阶段实施监测的74个城市平均优良天数比例为74.2%，比2015年上升3.0个百分点；平均超标天数比例为25.8%；细颗粒物（PM2.5）平均浓度比2015年下降9.1%。

在生态保护方面，按照2007年《中国环境状况公报》的数据显示，全国森林面积17490.92万公顷，比第五次全国森林资源清查（1994—1998年）增加1596.83万公顷；森林覆盖率18.21%，比第五次全国森林资源清查提高了1.66个百分点；活立木总蓄积136.18亿立方米，森林蓄积124.56亿立方米。人均森林面积0.132公顷，比第五次全国森林资源清查增加0.004公顷。林木年均净生长量4.97亿立方米，年均采伐消耗量3.65亿立方米。按照2016年《中国环境状况公报》的内容，该年全国现有森林面积2.08亿公顷，森林覆盖率21.63%；草原面积近4亿公顷，约占国土面积的41.7%。全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2750个，其中陆地面积约占全国陆地面积的14.88%；国家级自然保护区446个，约占全国陆地面积的9.97%。

在过去的十年，中国的环境保护工作是在经济不断发展过程中开展的。随着经济总量的不断提高，环境保护的工作压力也不断加大。总的来说，从上述数据上看，这十年的污染防治工作成效不明显，生态保护工作的成效整体很明显。但从经济发展的角度看，污染防治工作还是相当努力的，如果污染防治工作不力，现在的环境状况会相当糟糕。尽管成绩巨大，但是一些地方经济发展落后，环境保护基础设施建设滞后，绿色发展的经济基础、技术基础和社会基础差，环境保护任重道远。根据2017年中央环境保护督察组的反馈，一些地区传统的粗放式发展方式没有根本改变，绿色发展的能力差，如宁夏自治区贺兰山国家级自然保护区81家为露天开采，破坏地表植被，矿坑没有回填，未对渣堆等实施生态恢复；内蒙古矿山环境治理普遍尚未开展。广西自治区全区环保基础设施建设滞后，36个自治区级以上工业园区中24个尚未动工建设污水集中处理设施。河北省环境保护基础设施建设缓慢，部分河流水库水质恶化明显，滹沱河石家庄和衡水跨界枣营断面2015年化学需氧量、氨氮平均浓度分别比2013年上升63%和21%，群众意见较大。基于此，党的十九大报告指出要打一场环境保护攻坚战。

2应对突出的大气污染问题

中国的雾霾污染来得突然，污染得厉害，至今仍然比较严重，引起世界关注。2010年，国务院办公厅转发了环境保护部等部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，全面提出大气污染联防联治的目标、思路、方法和要求。随着区域开发强度的提升和城市利用边界的突破，一些城市特别是北方城市出现了严重的区域雾霾。京津冀地区由于秋冬季环境容量小，加上地形、气温等原因，出现区域雾霾联通的现象，经常形成覆盖京津冀地区的大雾霾现象。2012年至2016年初，北方区域一些城市的雾霾一直很严重。在一些时段，山西、陕西、辽宁等地的城市也出现了严重的雾霾，有的甚至达到每立方米1500微克。2013年，为了应对雾霾污染，国务院发布了《大气污染防治行动计划》（简称“大气十条”），京津冀地区随即出台了实施细则。舆论自2013年开始对雾霾区域特别是京津冀地区进行了长期的关注和比较密集的报道。

2014年，《环境保护法》修订。大气环境保护执法有了利剑。治理大气环境既需要治标，也需要治本。自此，中央和地方开始努力调整产业结构，淘汰落后产能。如河北省的重产业结构，比例已由2013年的70%下降到目前的40%以下，作出了艰巨的努力，付出了企业关闭、下岗、转行等痛苦的代价a。但是河北省的经济在全国并不算突出，作出如此大的奉献，已实属不易，如缺乏中央财政的大力支持，短时间内再作出进一步的刮骨疗伤措施，恐怕不利于经济基本面的巩固和社会的稳定。总的来看，2015年6月起，经济下行压力开始加大，在山东临沂、河北等地，因为产业结构调整，很多工厂关闭，全国数以百万计的职工下岗或者再就业，经济基本面的维护和社会的稳定成为各地关注的头等大事。很多地方反映，结构调整的难度加大，严格执法和保经济增长之间平衡已很难把握。一些人私下怀疑，环境保护法律的严格实施是否需要继续。为此，一些地方甚至放松了对企业环境保护的监管。在此背景下，2015年进入采暖季后，大气污染问题集中显现。如京津冀地区和东北地区的雾霾污染持续时间长，一些地方的PM2.5甚至出现长时间爆表的现象。如2015年11月，中央电视台的记者赴东北地区雾霾最为严重的辽宁采访，发现很多工厂连基本的大气污染防治设施都没有，有的即使有设备也不正常运行，环境保护部门的监管条件和能力严重不足。在京津冀地区，北京市于2015年底甚至启动了史无前例的红色预警，而且还在间隔很短的时间内发出两次红色预警，一些工厂限产停产，中小学校放假。第一次发出红色预警，社会尚夸奖生态文明建设以人为本，但第二次红色预警发出时，人们开始担心红色预警可能成为常态，担心自己的生产经营和生活会受到严重的影响。第二次红色预警结束之后，空气照样严重污染，但是却没有发出第三次红色预警。学生不仅带着口罩上学，有的学生甚至还在教室里戴着口罩上课。社会开始争论是否应当在教室里装空气净化器，以保卫我们的下一代。基于此，一些人士甚至把2015年的京津冀地区雾霾与上世纪50年代的伦敦雾霾相提并论。为此，有的学者提出要防治区域大气污染，必须对社会主义初级阶段的主要矛盾进行修改，将环境问题纳入进去，并且提出解决的思路和措施。