常纪文：生态文明进入党的全国代表大会报告的十年

4.3开展中央环境保护督察和专项环境保护督查，倒逼地方开展转型和提质增效

对于企业环境问题的监管，我国经历了一个由挂牌督办督促企业到挂牌督办地方政府，再到中央环境保护督察、环境保护专项督查等督促地方党委和政府的过程。

2006年以前，我国各级政府以及环保部门就对重点环境违法案件实行了挂牌督办，但各地在督办过程中，存在督办主体不明确、督办要求不落实、督办措施不到位、督办程序不一致等问题。为充分发挥挂牌督办的作用，2006年9月，原国家环境保护总局出台了《关于加强环境违法案件挂牌督办工作的通知》，从“深化认识、突出重点、加强监督、立足长远”等方面对各地的挂牌督办工作提出了具体要求。通知出台以后，便有包括吉林长白山精细化工有限公司污染牤牛河案，黑龙江哈尔滨气化厂违法超标排污案，河南新安县政府违法出台“土政策”案，新疆自治区、新疆生产建设兵团伊犁州区域污染案等大批企业被挂牌督办的案件。2009年9月，为进一步规范环境违法案件挂牌督办行为，有效打击环境违法行为、遏制环境污染、保障群众环境权益，确保环境保护法律、法规正确实施，环境保护部制定了《环境违法案件挂牌督办管理办法》a，对督办适用条件、督办内容、办理程序、督办解除、责任追究等方面详述了具体细则。每年，上到环保部下至各省区的重点环境问题挂牌督办名单都会通过政府门户网站、新闻媒体等媒介向社会公开。政府的整治、公众的质疑也无疑给被挂牌企业戴上了“紧箍咒”。2012年，浙江海正药业股份有限公司被环保部挂牌督办，海正药业股票交易因此被临时停牌，复牌之后股票便连日跌停，两个交易日就跌了13.13%。

由于督办企业的全局效果甚微，2013年以来，环保部各督查中心分别在湖南株洲、陕西渭南、河北廊坊、湖北鄂州等地开展了综合督查的试点工作。2014年5月，环境保护部印发的《环境保护部约谈暂行办法》从法律法规、政策规划、环境管理目标、环境影响、环境执法等方面对约谈范围进行了限定，使公开约谈地方政府一把手有了政策依据。2014年底，环境保护部印发《综合督查工作暂行办法》，明确提出了环境监管执法从单纯地督查企业向督查企业和督查政府并重转变。2015年3月，环保部公开发布2015年《全国环境监察工作要点》，就“督政”提出了明确的要求：环保部门要对下一级人民政府及有关部门环境保护各项制度落实情况依法进行综合性监督检查。其中，省级环保部门每年应当对不少于30%的设区市级人民政府开展综合督查。以查企业为主转变为“查督并举、以督政府”为主，是从“督企”到“督政”的转变。这种转变，无疑更有利于厘清监管责任主体，推进环保工作的进步。先后有河南安阳、山东临沂、河北承德和沧州、黑龙江哈尔滨、湖南衡阳等20多个城市的政府一把手被约谈，部分省份的环境保护部门也开始约谈本行政区域的地市级政府。2015年山东临沂市政府自被约谈以来，1—5月PM2.5下降了24.3%，PM10下降了17.3%，SO2下降了36.1%，NO2下降了14.8%。

如果仅督促地方政府而忽视地方党委的环境保护领导责任，则督促工作没有抓到实质。地方政府的工作是在地方党委领导下开展的，没有地方党委的决策、组织、思想等方面的强力支持，地方政府的环境保护工作不可能取得好的成效。在工业化、城镇化的进程中，若地方党委不重视环境保护工作，便容易出现环境污染和生态破坏。因此，必须强化地方党委在环境保护工作中的领导和监管责任。以习近平同志为核心的党中央推动环境保护党政同责、一岗双责和齐抓共管的制度化，一改以前的环境保护国家权力运行格局，突出了地方党委在地方环境保护治理体系中的作用，强调地方党委和政府的协同监管职责，突出其他行政监管部门的分工负责作用，并配套以失职追责的机制，既是对传统的环境保护监管体制、制度和机制的重大创新，也是对现代国家治理体系理论的重大突破。为了实现环境保护党政同责，中共中央和国务院开始联合对地方党委和政府实行中央环境保护督察制度，通过治人，来实现环境的有效治理。

在环保执法监管方面，各地以前普遍存在一种侥幸心理，认为国家那么大，中央发现不了地方所有的环境违法违规行为。中央环境保护督察工作改进工作方法，采取了天上遥感、地上巡视和电话接受举报的方式，发挥了社会普遍参与和监督的作用。公众的踊跃检举和监督，使得环境污染和生态破坏现象被广泛曝光。中央环境保护督察的严厉性和严肃性前所未有，体现了环境保护党政同责原则和环境保护的终身责任追究原则在实践中的不断深入。在督察中，中央环境保护督察组既发现了个性的问题，也发现了共性的问题，如对生态文明的认识，很多地方不到位，执法不严格，基础设施建设不到位等。这些问题正在得到重视。目前，省市县三级党委和政府都很敬畏党内法规和国家法律严格的追责，内心因为甘肃的严肃追责被深刻触动。对生态文明规则的敬畏在下一步会不断转化为生态文明建设和改革的具体实践，用生动的生态文明实践来回应中央的期盼。

除了中央环境保护督察以外，2016年以来，环境保护部还创新性地设立了大气环境保护专项督查制度。2017年3月的全国“两会”之前，环境保护部的部长、副部长亲自带队督查。燕山石化的一些企业管理人员还被追责。督查经历了由污染应急督查到预防性督查的过程。2017年4月，环境保护部决定从全国抽调5600人对该地区进行为期一年的强化督察。在督察期间，发现了17.6万家小散乱污企业，环境保护部决定2017年10月底之前必须整改完毕，否则关停。督查工作细致，如2017年9月1日至10月22日，督查组对涉气“散乱污”企业综合治理、燃煤锅炉淘汰改造、挥发性有机物（VOCs）治理等任务的69671个具体任务点位进行了现场核实，发现其中5978个点位存在环境问题，已责成地方政府进行整改。

4.4通过改革统筹和优化区域发展资源，保护区域环境

为了降低区域物流成本，减少物流时间，京津冀、长三角、珠三角等地加强了区域交通网络建设，促进产业结构在更大区域范围内优化、调整甚至一体化发展。如北京周边的一些市在中央协调下放弃了发展钢铁类产业；京津冀等地制定了区域协同发展规划，推行统一规划、统一标准、统一监测、协同执法、统一司法、协同应急等措施；海南省、宁夏自治区和一些县市正在开展“多规合一”试点，发展空间正在不断优化；上游与下游间的生态补偿以及森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿正在全面建立，区域绿色发展的公平机制开始发挥效应；排污权交易、碳排放权交易、水权交易、用能权交易有的正在进行，有的正在试点，污水和垃圾处理的第三方治理市场持续火爆，为改善区域环境质量奠定了市场基础；城市垃圾分类和城镇污水集中处理稳步推进，农村垃圾分类收集处理和农村污水治理在一些省域取得突破，城乡环境的综合整治取得新进展，社会的文明意识和文明水平进入新阶段。通过区域一盘棋的绿色发展改革，整体提升了区域经济发展质量和效率，环境保护的社会性与自然性不断地契合。

在区域环境风险的有效监管方面，通过建立健全区域环境影响评价制度和区域产业准入负面清单制度，既提高了行政审批效率，又预防和控制了区域环境风险。通过省以下环境保护监测垂直管理与惩罚造假，维护了环境监测数据的真实性，克服了以前总量控制造假的问题，初步形成了以环境质量管理为核心的大气环境管理模式，实现了管理模式的转型，有力地提高了环境质量。通过打击环境监测数据造假，打击红顶中介，保证了地方环境保护审批和环境保护考核的真实性，维护了环境保护考核和生态文明评价考核的严肃性，有利于形成正确的政绩观。通过区域协同监测、协同应急、协同保护，甚至协同错峰生产，有力地维护了一些流域的水体质量和区域的空气质量。

5中国的环境保护成效与未来的工作展望

过去十年特别是党的十八大以来，环境保护工作开始破局，社会的环境保护意识前所未有，党和政府的重视前所未有，环境保护的严厉程度前所未有，环境保护的投入前所未有，环境保护的成效也前所未有。在这个背景下，生态文明才得以进入“五位一体”的格局，绿水青山也是金山银山才得以成为社会的共识。在治理实效方面，通过优化区域的空间发展格局，区域环境风险正在通过规划环境影响评价和建设项目环境影响评价得到控制；通过中央环境保护督察、环境保护专项督查，“小散乱污”型企业正在被清理整顿，产业结构正在科学调整，工业技术正在转型升级；通过严肃问责，侵占自然保护区、破坏湿地、污染环境的现象被大力遏制，环境保护的形式主义正在被克服，一批综合和特色的国家公园已经建立，一些植物物种正在恢复，一些消失的野生动物重新出现，生物系统的稳定性在休养生息中得以增强。国家统计局能源司2017年发布的统计数据表明，2015年全国COD排放比2012年下降8.3%，氨氮排放比2012年下降9.3%；2015年SO2排放量比2012年下降12.2%，NOx方面下降20.8%；2016年京津冀地区PM2.5的平均浓度是每立方米71微克，比2013年下降33%，治理效果有目共睹；长三角PM2.5平均浓度每立方米46微克，下降31.3%；珠三角地区PM2.5平均浓度下降31.9%。人民群众在具体、生动的生态文明实践中感受到了环境改善的效果。目前，全社会的生态环境质量改善的获得感不断增强，生态文明的理念不断深入民心，生态文明建设和体制改革的共识已经形成。