基于排污许可的环境标准制度改革完善研究

摘要：排污许可制度是固定点源环境管理的基础核心制度，政府以排污许可证为载体，对固定污染源的污染物排放限值、排污行为等进行许可，以排放标准的要求作为基本依据，并以环境质量标准为依据，对非达标区实施更为严格的排污许可限制。然而，现有的部分行业排放标准由于制定时间较早、科学技术支撑方法不足、与环境质量改善难以挂钩等问题，难以满足新排污许可证制度改革要求。本文在研究现行环境标准体系对排污许可制度的支撑作用与相互关系的基础上，研究了基于排污许可制的排放标准存在的主要问题，并以健全排污许可制度的环境标准支撑为目的，提出了现行环境标准体系的完善和修订建议。

引言：排污许可制度是发达国家普遍实行并证明行之有效的环境管理制度，也是环境质量改善的基础核心制度。我国从20世纪80年代中期对排污许可这一基本的环境管理制度开始进行有益的探索。为加快构建以排污许可制为核心的固定污染源环境管理制度，2016年底我国出台的《控制污染物排放许可制实施方案》，对完善控制污染物排放许可制度、实施企事业单位排污许可证管理做出总体部署和系统安排。新的排污许可证实施方案对衔接总量控制制度、环境影响评价制度、环境保护税等制度做了要求，但一些细节问题有待进一步明晰，与各项环境管理制度协调融合有待进一步完善，对与污染源达标排放、环境标准等的关系及如何衔接没有明确说明。本文将研究现行环境标准体系对排污许可制度的支撑作用与相关关系，基于排污许可的排放标准存在的问题，以健全排污许可制度的环境标准支撑为目的，提出现行标准体系的完善和修订建议。

1排污许可制度和环境标准制度的衔接关系

环境标准是国家环保法律法规体系的重要组成部分，从1973年发布第一项国家环境保护标准《工业“三废”排放试行标准》（GBJ4-73）开始，我国已经建立了国家环境质量标准、国家污染物排放（控制）标准、国家环境监测规范、国家环境管理规范类标准、国家环境基础类标准五类环保标准体系。环境标准的制定和实施对规范环境管理、减少污染物排放、改善环境质量发挥了重要作用。

环境标准与排污许可制紧密相关，两者最终目标一致，均为改善环境质量。环境标准是依法制定实施的规范性文件，排污许可制度是固定污染源环境管理的核心制度，是排污单位守法、执法单位执法、社会监督护法的基本依据。环境标准是排污许可证确定许可限值的依据，排污许可证是保证环境标准有效实施的载体。环境标准和排污许可制度最直接关联，主要体现在企事业单位的污染物许可排放浓度限值、许可排放量的确定以及排污单位的自行监测、实际排放量的核算等，要以现有的行业污染物排放标准为基本依据。同时，企事业单位污染物许可排放量还要根据环境质量达标的要求进行调控。因此，环境标准应随着污染治理技术更新和排污许可制度发展而不断完善。

根据欧美的经验，“最佳可行技术”是排污许可制度不可或缺的组成要件，我国也才刚刚开始制定最佳可行技术，2017年6月起开始实施的《火电厂污染防治可行技术指南》即作为我国一项国家环保标准。污染控制技术的发展是污染物排放标准修订的主要依据，最佳可行技术是制定先进的排放限值的科学基础。

我国已经建立了固定源排放标准体系，该体系覆盖了主要行业，这是实施排污许可制度的基础。根据《控制污染物排放许可制实施方案》以及各行业申请与核发技术规范等政策文件，政府对所有固定源排污限值的许可，以排放标准作为基本依据。现行的排污许可制度对环境标准提出了如下衔接要求：

（1）行业的发证范围根据相应的排放标准确定，且排放标准作为核发机关依法合理确定排放污染物种类、浓度及实际排放量的主要依据之一。

（2）排污许可证载明的主要污染物类型以相应排放标准中确定的污染因子为准，申请的排放浓度符合国家或地方规定的相关标准和要求，排放量符合排污许可证申请与核发技术规范的要求。执行特别排放限值的地区或有地方排放标准的，按照从严原则确定。

（3）环境质量不达标地区，要通过提高排放标准或加严许可排放量等措施，对企事业单位实施更为严格的污染物排放总量控制，推动改善环境质量。对重污染天气应急预警期间日排放量以及重点区域冬防阶段月排放量有明确规定的，还应计算特殊时段许可排放量。

（4）有环境影响评价批复的新增污染源依据环境影响评价文件及批复确定许可排放量。环境影响评价文件及批复中无排放总量要求或排放总量要求低于按照排放标准（含特别排放限值）确定的许可排放量的，按照执行的排放标准（含特别排放限值）要求为依据，采用相应技术规范中的方法确定许可排放量。地方有更严格的环境管理要求的，按照地方要求核定。

（5）国家或地方实施新污染物排放标准的，核发机关应主动通知排污单位进行变更，排污单位在接到通知后二十日内申请变更。

（6）行业技术规范尚未做出规定，且排放工业废气和有毒有害大气污染物，应当执行国家和地方排放标准的，要参照相关技术规范自行填报。

2发达国家排污许可与环境标准衔接的经验做法

欧美发达国家的环境标准与排污许可制度紧密联系在一起，特别是其成熟完善的环境标准制定的技术经济评估方法，对我国基于排污许可的环境标准制度的改革和完善具有重要借鉴意义。

2.1许可排放浓度限值基于排放标准，排放标准的制定基于最佳污染控制技术

欧美发达国家环境标准与排污许可制度相辅相成。国家层面的大气污染物排放标准主要是依据污染控制技术制定的，如美国的最佳可行控制技术（MACT）排放标准、欧盟的最佳可行技术（BAT）排放标准。欧美的“最佳可行技术”来源于行业数据的统计和证明（如达到全行业前5%的工艺路线），排污许可证是获取完整、可靠行业数据的基础；基于行业的数据及“最佳可行技术”的实践，政府再制定出基于技术的排放标准。对于美国的许可证制度，固定源达到污染物排放标准是直接行动目标。美国国会1990年修订《清洁空气法》（CleanAirAct）时，借鉴水污染物排放许可证的经验，增设了第五章——“许可证”（Permit），强化了关于大气污染物排放许可制度的规定。主要是为以排放基数为基础的排放标准服务的，目的是保证污染源在限期内达到排放标准。美国的固定源排放标准主要基于最佳污染控制技术制定，包括对污染物排放量、排放浓度、排放速率等的要求，对特殊运行状态（如开停机、故障等）的排放要求。此外，基于全过程控制的原则，对原料、生产、处置等环节也有相应的要求。运行许可证除包含排放标准外，还包含排放量限值、遵守方案、实施时间表、进度报告、年度遵守保证书及检测、记录、报告要求等。

2.2排放许可证与环境质量标准高度相关，非达标区执行更严格的排放限值

美国《清洁空气法》的制度体系，是以固定源、移动源排放标准为核心的污染源排放管理，以环境空气质量标准及其州实施计划为核心的环境质量管理，两者双管齐下、并行不悖的管理思路，最终通过许可证制度加以整合，明确企业最终需要执行的控制要求。国家或州的排放标准只是这一系列排放要求中相对宽松的规定，相当于“入门要求”。在局部区域，仅执行排放标准不能达到管理要求或者环境改善需求，需要通过确定执行更严格的排放限值和技术性能来实现。州实施计划的核心工作，是根据排放清单和空气质量模型决定是否违反了空气质量标准，如果数据显示超标，则必须对现有污染源进行必要的控制，以保证排放不会造成环境超标。《清洁空气法》规定，州实施计划的首要内容应包括可实施的排放限制和其他控制措施、技术和方法（包括经济手段），以及为达标所必须遵守的期限和时间表。对照前述排放标准制定原理，这相当于依据环境容纳能力制定的地方排放标准，虽然可能不是标准的形式。

美国EPA将全国划分为空气质量达标地区和未达标地区，划分依据是大气中6种标准污染物（O3、SO2、NO2、CO、PM10、Pb）的浓度，任一种浓度超过空气质量标准规定的达标浓度，则为未达标地区，否则为达标地区。未达标地区新建或改建的重大固定污染源需取得“新污染源审查”（newsourcereview，NSR）许可证。NSR许可证要求申请企业找到未达标污染物的“排污空间”，即我国所称的总量指标替代，并使用排放控制水平最高且不计成本的最低排放率技术（LAER），以加快未达标地区空气质量好转进程。所有主要污染源及部分非主要污染源、需取得建设许可证或酸雨物质排放许可证的污染源都需具备运行许可证。受控污染物为6种标准污染物、6种温室气体及189种有害污染物（能对人体健康及环境产生严重影响的气体物质HAP）。