新型城镇化背景下农村生态治理的对策研究

2. 居民缺乏农村生态治理意识

长期以来，农村居民受传统生活习惯的影响，没有意识到生活污水、生活垃圾等 对人居环境的污染。因此，农村居民对生态治理认识不足。从全国范围来看，中国农 村生态治理刚进入探索阶段，农村居民对生态治理还持有怀疑态度，对生态治理设施 的建设行为不能充分理解，认为农村生态治理行动没有必要，也不配合农村生态治理 行动，导致农村生态治理效率低、推动难、效果差。

广大的农村居民祖祖辈辈生活在农村，尽管传统观念根深蒂固，但他们也向往周 边好的生态环境。他们所采取的应对措施则是 “眼不见，心不烦”，每个农家小院内环境都非常不错，但是房前屋后的沟渠或者坑道，则成了农村居民倾倒生活垃圾及排 放污水的首选地点。

( 二) 农村生态治理资金投入不足

随着环保意识的不断增强，城市环保基础设施建设投入增长较快，但广大农村地 区的环保基础设施建设投入严重不足，极大地影响了农村人居环境的治理。习近平总书记强调指出 : “中国要强，农业必须强; 中国要美，农村必须美; 中国要富，农民 必须富。”农村作为生态文明建设的主战场，需要通过城乡一体化，加大农村生态治 理的力度，建设美丽乡村，为农民造福。相对于城市、县城、建制镇来说，广大乡村 环境保护设施奇缺，一些地方仍然处于空白状态。尽管国家财政在 “三农”领域的 投入逐年加大，但用于乡村污水处理、垃圾处理领域的农村财政资金投入还远远不能 满足农村生态治理的需要。有关数据表明，2015 年，乡级层面完成投资为558. 82 亿 元，用于污水处理的资金为 5. 39 亿元，仅占 0. 96%; 村级层面完成投资为8203. 36 亿元，用于污水处理的资金为 93. 60 亿元，仅占 1. 14%，而城市、县城、建制镇用 于污水处理的资金占当年完成的投资比例分别为2. 34%、3. 50%、1. 86%，远远高 于乡村两级。

在2015 年完成的总投资中，乡村两级所占比例分别为1. 60%和 23. 54%; 而在污水处理投资额中，乡村两级分别占0. 76%和13. 14%。由此可以看出，对乡村环保 领域的投资远远低于城市、县城及建制镇，从而导致了乡村环境治理设施远不能满足 需要。除此之外，还缺乏必要的设施管护资金的投入，一方面造成固定资产投资的浪费，另一方面还造成设施功能在短期内丧失。

在国家层面，对农村生态治理的投资水平远远低于市、县城及建制镇。由此，基层政府可能会认为这是一个导向，再考虑到打造自身政绩工程的需要以及经济实力的 不足，自然也不会将投资的重点放在农村生态治理方面。

( 三) 农村生态治理的技术支撑能力弱

1. 自然资源集约化利用的技术集成不足

不同类型区域的农业自然资源条件存在明显差异，需要的技术既具有共性，也具 有差异性。实际运用中，需要多种技术的生态集成，但目前很多地方仍然采取单一的 技术模式，难以实现自然资源的高效利用。例如，水资源短缺地区需要节水技术与农艺技术的集成，以提高水资源利用效率、缓解水资源短缺矛盾。出现这种情况的原因 是多方面的: 从国家层面来讲，技术研发的投入水平没有充分考虑到不同区域实用技 术的差异，更可能只关注某类自然资源严重短缺地区的技术研发; 从区域层面来讲， 一方面可能没有考虑自然资源利用技术的重要作用，另一方面可能不具有相应的经济实力来支撑相关技术的研发。从基层来讲，更没有这种意识。

2. 农作物废弃物资源化利用技术缺乏区域适宜性

中国地域广阔，气候条件差异性较大，需要区域性很强的适宜技术。一是农作物 废弃物资源化利用技术的研究缺乏区域适宜性。以农作物秸秆还田为例，从生态学角度而言，农作物秸秆还田可以改良土壤、提高耕地生产率，改善农产品质量，实现农业可持续发展。但在技术研究中，对区域适宜性技术关注不足，从而导致了技术可推广性差。二是农作物废弃物资源化利用技术产品的开发缺乏区域适宜性。当前，农作物秸秆还田的主要方式是机械粉碎，而缺乏有效的促进农作物秸秆腐化的生物菌，由此导致了寒冷地区农作物秸秆在短时期难以腐化，影响了农作物的播种，由此诱导了农民对秸秆还田的认可度下降。

导致上述问题产生的原因是多方面的，从国家层面来讲，缺乏一个有效的生态补偿机制，没有为农作物废弃物资源化利用找到有效途径，只能依靠颁发相关的政策， 多是采取 “堵”而不是“疏”的措施; 从区域层面、基层层面上来讲，也只能执行国家的相关政策，为此采取打压措施，到处都打出极端的口号。而对农民而言，由于缺乏有效的利用技术以及资源化利用成本较高，自然选择最简单的方式处理农作物废弃物。

3. 农村人居环境生态治理技术有待规范

农村生活污水、生活垃圾等影响人居环境的生态治理技术适应性较差。对生活污水治理而言，尽管目前已经有了一些农村污水治理的技术，但这些技术缺乏规范化和 标准化; 同时，技术的区域适应性较差，特别是缺乏高寒地区农村生活污水治理的有效技术。对生活垃圾多采用如下模式，即 “户分类、村收集、镇转运、县处理”。由 于处理方式依然是填埋，因此分类没有任何意义。就像城市社区生活垃圾一样，号召 居民进行垃圾分类，但垃圾车都是将各种垃圾混在一起拉走填埋。

( 四) 农村生态治理的机制保障能力差

1. 农村生态治理设施的运营机制缺失

近些年，特别是推行农村环境连片整治之后，国家投入了一定资金，逐渐配备了 一些农村生态治理设施。但由于缺乏一个有效的运营与管护机制，既没有运营组织， 也缺乏管护经费，从而导致了这些设施的闲置与浪费。出现这种情况的原因，一方面 是由于国家相关政策要求地方政府进行资金配套，而经济相对欠发达地区又没有配套能力，从而导致政策无法执行; 另一方面是由于一些基层政府根本没有把农村生态治理作为重点工作，即使有运营机制，也只是采取应付之策。

2. 农村生态治理的评估与监督机制还没形成

可以说，农村生态治理涉及范围大，需要做的事情多，在治理过程中需要有效的评估和监督机制。但是，由于农村生态治理才刚刚得到重视，还没有建立起有效的评估和监督机制，这在一定程度上影响了生态治理的成效。因为，评估与监督机制的建 立需要资金做保障，而农村生态治理恰恰又缺少这部分资金的投入。

3. 农村生态治理的参与机制还不完善

农村生态治理的主体是广大的农村居民，但在实际运作中，各级政府及其职能部门却成了农村生态治理的主体，成为替农民做事的 “民工”，而真正应该成为主体的 农民则游离于农村生态治理行动之外。从法律层面上讲，农民参与农村生态治理面临着缺乏专门针对农村生态保护的法律规范、立法上未确立公民的环境权、环境治理的 公共参与机制尚不健全等困境。

4. 农村生态治理的生态补偿机制还不健全

2016 年12 月，财政部、农业部联合印发了 《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，强调要突出绿色生态导向。2017 年中央一号文件 《中共中央、国务 院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》 也明确指出要实现向绿色生态可持续、更加注重满足质的需求转变。因此，无论是自 然资源要素的保护与质量提升，还是农业要素投入转向绿色环境友好型产品，或者农 作物废弃物的资源利用等，以及农村生活污水、生活垃圾的治理等，都需要有效的生态补偿机制做保障。但目前农村生态治理的生态补偿机制还很不健全。

四、新型城镇化背景下加快农村生态治理的对策建议

新型城镇化背景下，要统筹城乡发展，必须加快农村生态治理进程。针对农村生 态治理重点领域面临的环境形势，以及农村生态治理中存在的问题，本文提出如下对 策建议。

( 一) 加强顶层设计，强化绿色理念对农村生态治理的引领

1. 树立绿色发展理念，清楚认识农村生态治理的重要性

十八届五中全会提出了 “创新、协调、绿色、开放、共享”的五大发展理念， 各级政府应树立绿色发展理念，清楚地认识农村生态治理的重要性。特别是在新型城 镇化背景下，农村生态治理应提到战略高度。要深刻认识到农村生态治理不仅仅是改善农村生产环境、生态环境、人居环境，而且是为农村产业良好发展提供前提、为农 产品质量安全提供基础、为国人身体健康提供保障的重大问题。《“十三五”旅游业 发展规划》明确提出，要大力发展乡村旅游，实施乡村旅游扶贫工程。农村良好生 态环境是发展乡村旅游的前提条件。这也是适应城镇发展、城镇居民生态需求的有效选择。

2. 科学规划，引领农村生态治理

新型城镇化进程中，各地区对城镇基础设施建设、生态环境建设等都制定了相应的规划，以及有效的机制与体制。但农村生态治理却往往没有认识到制定规划的重要 性。因此，无论是自然资源的生态治理，还是农业面源污染治理，以及农村人居环境 的治理，应制定科学规划，明确治理范围、治理重点、实施路径、治理措施及政策保 障，以引领农村生态治理。国家在制定农村生态治理规划时，应根据不同区域社会经 济水平、自然条件的差异，划分不同的区域，采取不同的措施。地方各级政府应在国 家规划框架范围内，结合区域的实际情况，制定详细的治理规划，以及实施方案。

3. 加强宣传，引导群众参与农村生态治理

改变以往说教式的宣传方式，采取广大农村居民喜闻乐见的形式，对农村生态治 理的重要性进行宣传，增强广大农村居民的生态环境意识。一方面引导农村居民逐渐改变其生产、生活方式，另一方面引导农村居民参与到农村生态治理行动中。如在农 作物废弃物资源化利用方面，各级部门应采取有效措施，对农作物废弃物的资源性进行宣传，特别是应强调农作物废弃物资源化利用对促进资源节约、环境保护、农民增 收等方面的重要意义，以及农作物废弃物资源化利用所产生的生态效益。通过有效宣 传，使农村居民认识到农作物废弃物是资源，而不是负担。此外，应深入到广大农村，对相关知识和技术进行普及，讲解国家有关政策以及一些地方的典型经验和做 法，用技术指导农民，用示范带动农民，用效益吸引农民。

( 二) 加大资金投入，完善农村生态治理设施

1. 加大财政投入，提升农村环保设施能力

在新型城镇化背景下，应进一步推动环境保护的城乡均衡，真正将环保设施延伸到广大的农村，同时建立有效的运行机制。目前所进行的农村环境连片整治仅仅延伸 到乡镇所在地，覆盖的村庄还很有限，可以说这仅是环境保护设施延伸到广大农村的一个开端、一种探索。到2020年全面建成小康社会所剩时间已不多，农村生态治理的紧迫性、艰巨性显而易见，为此应加大财政投入。需要注意的是，在制定财政投入政策时，应充分考虑到经济发展水平的差异性，对经济欠发达地区和贫困地区，不应过分强调配套资金，因为这些地区难以实现配套，只能让地方政府为此造假。