新型城镇化背景下农村生态治理的对策研究

一、引言

城镇化是人口向城镇集中并由此推动城镇发展的过程，也是推动经济结构、社会 结构和生产方式、生活方式转变的过程。从理论上来讲，城镇化发展水平应当与产业 转型发展、居民就业、吸纳农村人口的能力以及水土资源和环境承载力等保持一致。 在城镇化进程中，如果过分注重城镇化的规模及速度，不仅会给生态资源带来很大的 压力，也将付出巨大的环境污染代价 ( 姚士谋等，2014; 陆大道、陈明星，2015) 。从这个意义上来说，当前城镇化面临着资源与环境的双重约束。2016 年，国务院颁 布了 《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》( 国发 〔2016〕8 号) ，明确指出: 要充分认识新型城镇化的重大意义，牢固树立和坚决贯彻五大发展理念，扎实做好推进新型城镇化建设的各项工作。

新型城镇化对农村资源及生态环境、对农村意味着什么? 这不仅是学术界应当研究的重要理论问题，更是国家各级决策部门应关注的现实问题。在学术界，学者们围 绕着新型城镇化、新型城镇化背景下农村的资源、环境、产业问题进行了研究。可以 说，新型城镇化的主要内容是提升城镇土地利用效率 ( 彭冲等，2014) ; 从地理空间与自然资源保护的角度来看，需要考虑三个理论与实践问题，即如何认知中国新型城 镇化的基本特征与新的路径、如何构建新型城镇化的创新模式以及如何走具有中国特 色的新型城镇化道路 ( 姚士谋等，2014) ; 同时，要加快推进新型城镇化，需要开展 若干重大体制改革问题的研究 ( 中国金融 40 人论坛课题组，2013) ; 新型城镇化可 以为解决 “三农”问题提供重要途径，也可以推动区域协调发展，以及扩大内需及 促进产业升级等，是推动城乡统筹的主要优化方向 ( 陈肖飞等，2016) ; 在城镇化进 程中，城镇及其周边区域的生态环境问题日益严重，是由于在推动城镇化进程中，长 期忽视了城镇与周边区域的生态关联性 ( 周伟奇等，2017) ; “让居民望得见山、看 得见水、记得住乡愁”是推动新型城镇化的一个重要原则，需要通过保护传统村镇 文化遗产和风貌、保留文化基因、传承文化记忆、打造文化品牌与特色景观等方式实现 ( 刘沛林，2015) 。

新型城镇化可以为推动产业发展、扩大农民就业提供有效途径。目前，国家倡导 大力发展乡村生态旅游，为此应关注新型城镇化背景下的乡村生态旅游特性、新型城 镇化对乡村生态旅游的影响与互动机制等关键问题，引导具备条件的乡村走以生态旅 游为导向的中国特色新型城镇化道路 ( 黄震方等，2015) ; 发展乡村生态旅游的一个 重要的前提条件，就是农村优美的生态环境。早在 2013 年，国家就提出了美丽乡村 建设。从本质上来讲，美丽乡村建设是生产、生活、生态 “三位一体”的系统工程， 也是硬件与软件相统一的系统工程，在新型城镇化背景下，需要加强农村生态治理， 真正实现美丽乡村，留下 “乡愁” ( 于法稳、李萍，2014) 。在新型城镇化背景下， 实施农村生态治理，必须确立生态环境保护底线，必须按照生态文明的理念把乡村建 设得更像乡村 ( 温晓明，2015) 。

在新型城镇化背景下，农村生态环境问题正在由潜在风险演变为危机，其根本原 因是政府公共物品供给的职能 “缺位”，因此，应发挥基层行动主体的积极性，形成 多元化治理格局 ( 刘召、羊许益，2011) 。当前，政府管制型、市场调控型是农村生 态治理的两种主要模式，但二者也都存在着无法克服的弊端。从长远来讲，农村生态 治理的主体应该是广大农村居民，从这个意义上来讲，需要对治理模式进行创新，逐 步建立社区参与机制 ( 彭小霞，2016) 。但中国农村生态环境治理的公众参与总体上呈现出高度关注、低度参与的状态，其原因就在于内部动力疲软、外部动力不足，以及农村环保法规制度不健全 ( 李咏梅，2015) ; 除此之外，农村生态治理还需要加强 生态环境保护设施建设 ( 晓荣，2016) 。从两型社会试点区农村生态治理的实践来 看，仍需要加大对生活垃圾污染治理力度，同时应有效保持对农资污染和工业污染的 控制 ( 吕军等，2012) 。土地作为新型城镇化的重要内容，应采取以 “景观生态”为 导向、以 “三生空间”为承载、以 “区域统筹”为保障进行土地整治，为农村生态 治理提供有力抓手和重要平台 ( 夏方舟、严金明，2016) 。

以上文献为研究新型城镇化背景下农村生态治理提供了理论及实践参考。在以上文献基础上，本文拟从如下方面进行研究: 一是基于新型城镇化，对农村生态治理的 重点领域及面临的形势进行全面的分析; 二是剖析新型城镇化背景下，农村生态治理中存在的问题; 三是提出新型城镇化背景下农村生态治理的政策建议。

二、新型城镇化背景下农村生态治理的重点领域及面临的形势

随着工业化、新型城镇化进程的快速推进，城镇化水平得到显著提高，城镇生态环境建设明显加快。与此同时，一些污染企业布局到广大的农村地区，工业污染、生活垃圾等问题向农村地区蔓延，并且呈现出立体化态势。同时，农村改革开放以来， 依靠化学投入品的农业生产方式所导致的面源污染、规模化养殖污染等也日益严重。 相对于城镇生态环境建设而言，农村生态环境没有得到应有的重视，从而导致了农村 生态环境的日益恶化，严重污染了农业生产的生态资源，以及农村居民的生活环境。 这不仅是实现农业可持续发展、确保农产品质量安全面临的严峻挑战，也是美丽乡村建设、健康乡村建设面临的严峻挑战。

基于以上分析，农村生态治理的重点领域包括三个方面: 一是自然资源要素环境 的生态治理，主要是农业生产所需要的水资源、耕地资源环境的生态治理; 二是农业生产投入要素导致的面源污染及畜禽养殖污染的生态治理，主要是化肥、农药、杀虫剂、除草剂、地膜等化学投入品的农业面源污染的生态治理; 三是农村生活环境的生 态治理，主要是农村生活污水、生活垃圾以及农作物秸秆的生态治理。

( 一) 自然资源要素及其环境状况分析

对农业生产而言，水资源、耕地资源是最基本的资源要素。水资源、耕地资源的 数量决定了农产品的产量，而质量则影响着农产品的品质。在推进新型城镇化进程 中，农业生产的自然资源要素，特别是耕地资源、水资源越来越多地被配置到城镇， 以满足城镇的发展。同时，来自工业企业、农业自身的污染又存在导致水土资源质量 下降的风险。

1. 水资源及其环境状况分析

众所周知，中国水资源短缺，人均水资源量仅为世界人均水资源量的1/4，而且 时空分布不均匀，水土资源不匹配。根据 《2015 年中国水资源公报》中的数据， 2015 年全国水资源总量为 27962. 6 亿m3，北方 6 区水资源总量为4733. 5 亿 m3，占全国的16. 9%; 南方4 区水资源总量为 23229. 1 亿 m3，占全国的 83. 1%， 而耕地资源的空间分布正好相反，北方多，南方少。

在水资源短缺情境下，仍存在着水资源浪费与污染并存现象。而且水资源污染呈 现出地表、地下立体化加剧态势，有的地方到了触目惊心的地步，严重地威胁了居民 的生产生活。特别是在新型城镇化进程中，一方面把企业污水排放蔓延到农村，另一 方面城镇生活污水因处理设施的缺失而导致了排放量的增加。根据 《2015中国环境 状况公报》中的数据，2015 年，972 个地表水国控断面 ( 点位) 覆盖了七大流域、 浙闽片河流、西北诸河、西南诸河及太湖、滇池和巢湖的环湖河流423 条，以及太湖、 滇池和巢湖等62 个重点湖泊 ( 水库) 。监测结果显示: Ⅰ类水质断面 ( 点位) 占2. 8%， Ⅱ类占31. 4%，Ⅲ类占30. 3%，Ⅳ类占21. 1%，Ⅴ类占5. 6%，劣Ⅴ类占8. 8%。

2015 年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河七大流域和浙闽片河 流、西北诸河、西南诸河的 700 个国控断面中，Ⅰ类水质断面占 2. 7%，Ⅱ类占 38. 1%，Ⅲ类占31. 3%，Ⅳ类占 14. 3%，Ⅴ类占 4. 7%，劣Ⅴ类占 8. 9%。 七大流 域及浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的国控断面数量及水质监测结果见表1。

2015 年，5118 个地下水水质监测井( 点) 监测结果显示: 水质呈优良、良好、较好、较差和极差级的监测井( 点) 所占比例分别为9.1%、25.0%、4. 6%、42.5%和18. 8%。其中，3322 个浅层地下水水质监测井( 点) 中，水质呈优良、良好、较好、较差和极差级的监测井 ( 点) 比例分别为 5.6%、23.1%、5.1%、43.2% 和 23.0%; 1796 个中深层地下水水质监测井( 点) 中，水质呈优良、良好、较好、较差和极差级 的监测井 ( 点) 比例分别为15.6%、28.4%、3.7%、41. 1%和11.2% ( 见表2) 。

2. 耕地资源及其环境状况分析

在快速工业化、城镇化进程中，工业园区建设、城镇建设、道路建设等对耕地资 源的占用呈现出刚性增加的态势，从而导致耕地面积的持续下降 ( 见图 1) 。有关数 据表明，2010～2015 年，中国耕地面积从 13526. 83 万hm2 下降到 13500 万hm2，减 少了26. 83 万 hm2，减少比重为0. 2%。

耕地资源数量持续下降的趋势在短期内难以扭转。从耕地资源基底来看，优质耕 地所占的比例较低，生态基底较为薄弱。根据 《2015 中国环境状况公报》中的数据， 2014 年全国耕地面积构成中，优等地、高等地所占比例分别为2. 9%、26. 5%，更多的耕地是土地生产率较低的中等地和低等地。但工业化、城镇化进程中所占用的耕 地，都是土地生产率较高的优质耕地。如此下去，在耕地面积构成中，优等地、高等 地所占比例将会进一步下降。从长远来看，一方面会对中国的粮食数量安全构成威 胁，另一方面也会对以粮食为主的农产品质量安全构成威胁。因此，实现耕地的 “占补平衡”，需要以土地生产力为准则，不能单纯玩数字游戏。

在耕地资源数量下降的同时，中国耕地资源的污染状况也不容乐观。来自工业企 业和农业生产的污染呈现出日益严重的态势，受到污染的耕地面积急剧增加，土壤质 量持续下降。特别是近几年来，耕地土壤的重金属污染形势严峻，受到政界、学界的 广泛关注。可以说，重金属污染已进入一个 “集中多发期”。根据 《全国土壤污染状 况调查公报》中的数据，中国耕地土壤点位超标率为19. 1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为 13. 2%、2. 8%、1. 8%和 1. 1%， 这将严重影响到以 粮食为主的农产品质量安全，而农产品质量是农业供给侧结构性改革的核心。