中国海洋生态环境治理现代化的国际经验与启示

(4)实现区域海跨界合作与治理

欧洲的北海、波罗的海、地中海都是较为封闭、海洋污染严重、富营养化问题突出的海域。欧盟各国通过签署区域与国际伙伴协议及行动计划，依托欧盟成员国内部协调与合作机制，广泛开展区域海洋生态环境治理合作，保持区域海健康发展。早在1974年，波罗的海国家就签署协议，提出沿岸国家合作监测海洋质量、控制海洋污染，并于1988年对上述协议进行了加强与修订。由于各沿岸国经济发展水平差异较大，为了实现污染削减目标，赫尔辛基委员会开展了相关研究并设计了一个更加公平的在各国之间进行削减成本分摊的方案，确保各国对协定义务的承诺。2007年，沿岸十国通过了《保护波罗的海的行动计划》，2010年，沿岸国领导人再次聚首，召开波罗的海行动峰会，就减少排污做出了具体承诺。

地中海行动计划是最早的“区域海洋项目”之一，也是欧洲海洋生态环境治理区域内功能主义合作最成功的案例之一。1975年地中海沿海国召开政府间会议，并通过了《地中海行动计划》，该计划从海洋资源整体规划、动态监测、环境评估、海洋立法、制度与财政支持几个部分对地中海生态治理做出了详细规定。并于1976年缔结了《巴塞罗那公约》，在其后40多年，行动计划经历了两个阶段的发展。以1995年新行动计划的制定及对旧有公约的修订为分界点，地中海保护行动进入第二阶段，更加注重海洋、海岸带的综合管理，重视物种和生物多样性保护，实现了长期、有效的海洋环境合作政府间沟通与协作，形成了一个弹性、动态的区域合作制度。

2.4东盟的海洋生态环境治理现代化经验

东南亚国家联盟，简称东盟，主要成员国有菲律宾、新加坡等十个东南亚国家。大多为发展中国家，海洋生态系统既为沿海社区提供了生计，又不断受到粗放型开发活动的影响。因此，如何借助海洋实现生存发展的同时又保障海洋生态环境，东盟国家做出了积极探索。

(1)拓展多向度的海洋环境合作

东盟十国除了老挝是内陆国，其他国家均濒临海洋，各国地理位置毗邻，已是一个不可分割的整体，再加上环境问题具有外部性和整体性的特性，拥有共同利益的东盟各国开展环境合作，尤其是海洋生态环境合作乃大势所趋。东盟环境合作始于1978年，施行东盟环境规划。总体决策取决于东盟环境部长会议，自1994年以来，非正式会议每年一度，官方会议每三年召开一次，就东盟地区的生态环境问题进行讨论与协商，达成了《东盟环境教育行动计划》、《有关可持续发展的雅加达决议》、《东盟 2020 年远景规划》等一系列协议、计划、宣言等约束性文件，形成东盟环境合作的制度架构。至今，东盟已经初步建立了制度和功能较为完善的环境合作机制。

在海洋环境合作方面，东盟设立了专门的沿海和海洋环境工作组对海洋环境事务进行管理与协调，在该部门及东南亚海洋统筹部、东盟科学技术委员会海洋科学分会的努力下，逐步建立和完善东盟地区近海海域综合管理体制，在生态旅游管理、生态保护区保护、海岸沼泽和海岸退化治理、海洋废弃物管理等方面取得一定成效。此外，东盟除了强化自身框架内的环境合作机制，还注重与国际组织、区域外国家和地区开展合作，重视参与世界范围资源潜力的分配。例如，积极获取联合国规划署、联合国粮农组织的支持与合作;与欧盟开展合作项目，在欧盟的资助下开展东盟地区生物多样性保护中心计划，协调和组织各成员国自然资源和生物多样性保护工作。东盟成员国中有7个加入了东亚海域环境管理合作组织，参与东亚海域海洋战略的制定和实行，积极为东亚海域生态环境治理、海洋可持续发展法律制度的建立与完善贡献力量，推动多种双边和多边海洋环境合作项目的实行。

(2)重视利益相关者参与，充分发挥非政府组织作用

随着东南亚国家和地区现代化与社会民主化的推进，东盟及东盟各国在海洋生态环境治理过程中越来越重视利益相关者的参与，促进海洋环境治理主体多元化。以菲律宾为例，为确保海湾的可持续发展，菲律宾马卡哈拉湾周围的12个自治市和两个城市结成一个联盟——马卡哈拉湾发展联盟，该联盟积极开展涉及关键利益相关者的网络活动，包括私营部门、非政府组织、公民社会和人民团体、学术界和青年，来鼓励多领域、多部门合作管理。而在马尼拉湾的五年综合环境监测计划中，与7个国家政府机构包括25个办事处、附属机构和区域办事处、11个地方政府单位、1个大学、2个非政府组织达成协定，共同为污染和栖息地监测贡献力量，实现监测网络从海湾地区逐步扩大到支流、流域面积。从2005年到2013年9年间，马来西亚成功种植了620万株红树林幼苗和其他合适的树种，覆盖了2500公顷沿海地区。而其种植计划的成功则主要是凭借一个综合的途径——通过马来西亚半岛林业部门、 沙捞越森林部门、沙巴林业部门、非政府组织和地方社团等各方的参与实现的。

自上世纪80年代起，东盟非政府组织迅速发展，在泰国、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾等国已成为强大的社会力量之一。这些国家杰出的环保非政府组织在海洋生态环境保护方面做出了巨大贡献。而东盟各国政府也逐渐意识到非政府组织在生态环境治理中的重要作用，充分重视环保非政府组织，包括世界大自然基金会、世界自然保护联盟等国际环保非政府组织，以及地区环保非政府组织，如马来西亚环境保护协会对海洋生态环境治理事务的参与及公共服务的提供。东盟各国当前对非政府组织的态度多倾向于接纳与合作、互动，通过立法、给予行政职务、宽松的政策环境、财政支持、认可和鼓励有益倡议等形式保障其合法地位，赋予其更大的话语权以促进其积极作用的发挥。例如泰国在促进生物多样性和公众意识的行动计划中提出：分配资金支持非政府组织、当地机构和社区实施生物多样性教育和宣传运动，推进生态系统评估以支持相关当地社团和非政府组织的工作，促进政府与非政府组织的合作。

(3)适当兼顾传统渔民的合理开发权利

由于较为独特的地理位置和海洋资源优势，渔业成为部分东盟国家海洋经济的重要产业之一。然而，近年来由于过度捕捞现象严重，东盟地区水生动物数量急剧减少，水域退化，对渔业经济的发展、海洋食品安全及海洋生态系统的维护都带来不利影响。为促进渔业资源恢复，保持渔业开发与自然生产潜力平衡，东盟各国进行了积极努力与探索。如泰国制定了渔业管理总体规划(2009—2018)，提出要扩大当地渔业保护区，促进水生动物繁殖，限制和禁止使用破坏性的捕鱼方式，如拖网渔船，并指出要大力促进沿海地区渔业社区和其他社区的参与。2012年泰国渔业部与渔业协会签署了谅解备忘录，旨在支持和发展基于生态系统的可持续渔业，将每年4月到6月设立为休渔期，并支持市场机制指导方针的实施，如将渔网网眼尺寸提高到4公分，雇佣合法劳动力等。马来西亚则通过制定措施促进使用环保的捕鱼设备、建立残遗种保护区、季节性捕鱼区、发展人工珊瑚等方式，力图实现渔业资源的可持续管理。印尼实行严格的渔业法律制度规范渔民活动，减少海洋生态破坏现象的发生。

与此同时，东盟各国也注重通过立法、宏观政策等保护传统渔民的合理开发权益，努力实现经济、社会、环境三方和谐。例如在印度尼西亚新的海洋法中，提出对生计渔民免除税收或费用缴纳义务，并给予财政补贴支持;由于竿钓捕鱼技术是传统但较为生态环保的捕鱼手段，比起现代捕鱼方式，竿钓有更多的人为选择性，从某种程度上可以避免误补，与此同时增加了渔民就业率，印尼政府正努力获取国际支持，通过开展培训等方式努力重振竿钓业。而在越南、菲律宾、泰国等国，在严格规范渔业捕捞行为的同时，也注意兼顾小规模作业渔民的利益，不断向生计渔民提供财政、技术和场地支持，例如燃料补贴、软贷款、帮助渔民进行渔船改造、修建渔港、建设社区渔业登陆中心，降低渔获残损比率等。这些措施都不失为一些有益社会和生态协调、可持续发展的尝试，值得借鉴。

三、国际经验对中国海洋生态环境治理现代化的启示

各海洋国家国情不同，海洋生态环境所面临的主要问题存在差异，对海洋治理所采取的具体战略和方针也不尽相同，但仍然有一些共性及各自的成功经验值得借鉴，给中国海洋生态环境治理现代化以启示。中国应结合本国实际情况，在治理理论与现代化理论的指导下，吸收借鉴国际先进经验，建立具有中国特色的海洋生态环境现代化治理体系，提高治理能力，形成空间尺度上涉及超国家层次、国家层次、次国家层次;主体上囊括政府部门、私人部门、第三方部门、公众等多方利益主体;内容上包含空间规划、污染防治、生态修复、灾害预警、保护区建设等多个方面;综合运用多种手段、上下互动的海洋生态环境综合治理网络。提高海洋生态环境治理的民主化、法治化、规范化水平，实现治理的低成本、高效率。重点把握以下几个方面。

3.1创新海洋生态环境综合治理体制

治理从某种程度上讲是一个过程，自然因素和社会环境中诸因素均应按整体方式进行处理。中国应借鉴国外经验，建立海洋生态环境综合治理体制，明确划分海洋行政协调权、决策权与执法权，形成权力制衡以严格规范海洋治理。首先，应充分发挥国家海洋委员会的综合协调作用，更好地整合各部门与各管理层级力量，形成合力，提高海洋生态环境治理效率;其次，厘清各部门、中央与地方海洋管理职责与权限，避免或减少职能重复，减少管理矛盾;再次，依据治理现代化理念建立海洋公共参与机制。海洋生态环境治理现代化的实现有赖于国家、社会、市场多方力量，应将政府、非政府组织、公众等多方利益相关者纳入海洋生态环境治理体制框架内。在海洋生态环境治理政策制定、执行、监督过程中，应广泛听取公众的意见，激励多方海洋实践主体的参与。

3.2建立健全海洋生态环境法律法规、政策体系

法治是现代化治理体系的重要基石，海洋生态环境治理现代化也离不开法律法规和政策的科学合理制定和切实有效执行。从法律体系来看，中国应制定专门的海洋生态环境治理基本法，作为综合性法律对海洋生态环境保护方面相关事务做出规定，并制定配套的法规政策实施指令、可操作性强的计划、政策，对海洋生态环境治理做出明确、详细具体的规定。在国家海洋生态环境治理法的框架下，制定与完善配套的地方海洋环境保护法、针对具体海域的海区生态环境治理法，形成多层次的海洋综合治理;在违法惩治力度方面，应严格海洋环境立法，对海洋污染、生态破坏行为及其关联行为主体进行行政或刑事处罚，规范相应的奖惩机制，降低海洋生态破坏与环境污染的外部性;在立法过程与执法监督上，应加强信息公开与公众参与，注重多方利益相关者意愿表达，并根据外部环境的发展变化适时对相关法律法规、政策计划做出修订与调整，与时俱进，坚持适应性治理原则。此外，还应增加对政策法规执行实施的监督与评价的重视程度，避免既有条文规定变成一纸空文。

3.3构建完备的海洋生态环境治理规划体系，加强海陆统筹衔接

海洋生态环境的恢复与治理较之陆地更具复杂性，需要付出的成本也更为高昂。为保证海洋的可持续发展，为人类生存和发展构建一个更为健康的环境，需要树立海洋生态环境的理念，海洋生态环境是一种预防为主的可持续的观点，为坚持预防原则，实现海洋生态环境安全态势稳定，海洋生态环境保护规划必不可少。中国海洋生态环境规划制度的完善需要从两个方面出发：一是如何制定科学、可行的规划，二是保证其得到有效实施。

(1)需要坚持海陆统筹原则，实现海洋与陆地规划同时与统一。推进产业布局、土地利用规划与海洋功能区划的相互衔接，并且增加区域海洋生态环境治理规划，加强区域合作以及沿海地区行业规划、空间规划之间的统筹衔接。(2)实行海洋生态环境规划评价制度，加强对海洋生态规划的质量、环境影响及实施效果的评价，以保证规划的科学性，降低其对海洋生态环境的负面影响，保证规划的可持续性。(3)加强海洋环境规划标准化建设，健全海洋生态治理的行业规范，制定全面、详细和科学的标准，统一和协调污染监测等标准，并且从制度上切实保证各标准得到认真的执行。(4)将海洋生态环境治理规划制度纳入海洋环境保护相关法律，对规划制定及实施的程序、资金、机构、人员、决策、监督等相关事项做出明确规定，强化规划监督体系，通过具体的奖惩措施约束和激励行为主体海洋利用行为，建立并完善问责机制，确保海洋生态规划的顺利实施，发挥其应有的约束与激励作用。(5)制定相关规划调整沿海产业结构和布局，发展海洋高科技，转变粗放的海洋生产方式。