中国海洋生态环境治理现代化的国际经验与启示

(3) 高度重视海洋科技创新，实现产业结构优化升级

先进的科学技术是增强沿海社区和经济体系的适应力与恢复力、打造健康海洋的重要工具和支撑力量。从海洋环境监测、海洋生态系统修复工程到海洋垃圾回收处理、海上油污清理，海洋生态环境治理的科学高效离不开科学技术的进步。美国一直以来都十分强调科技创新，把海洋高科技发展提升到国家战略的高度。在伍兹霍尔海洋研究所、华盛顿大学、美国国家海洋和大气管理局等世界一流研究机构汇聚了全球最优秀的海洋科技人才，拥有最先进的海洋科研设备和充足的资金，使得美国在海洋科技方面处于世界领先地位。

美国政府十分重视海洋观测系统的建设，对监测站点进行了精密设计，站点布局完整且避免了资源的浪费，拥有包括动物遥测、滑翔器等在内的多种新兴监测方式，同时加强传感器研制、资料收集平台建设与资料管理工作，形成了较为完善的综合海洋监测系统;在海洋生态系统修复方面，美国先进的科学技术也为修复难题的解决提供了可能，在大沼泽修复项目中，跨营养级的系统模拟模型和沼泽地综合动态模型等工具为海洋生态修复工作提供了科学指导。与此同时，通过海洋高科技的发展实现了海洋产业结构的优化升级和发展方式的转变，由粗放到集约，由传统海洋产业向新兴海洋高科技产业发展。间接减少了炼油、化工等传统海洋产业带来的一系列海洋生态环境问题。

(4) 提高科学民主决策水平和环保意识

美国把科学知识与信息置于决策的核心。提出要加深对海洋的认识，提高知识水平，为管理和决策连续地提供更多的信息，进而提高科学决策水平以及应对各种变化和迎接挑战的能力。美国还进一步通过正式与非正式宣传教育计划，对公众进行海洋环境保护教育，提高全民知识水平和环保意识。在政策、规划制定过程中，努力动员科学界、利益相关者及公众参与，通过组织专家圆桌讨论会、地区性公开会议、建立专门的网站等方式征集和听取各界意见和建议，推进民主决策。在一系列政策影响下，美国公众海洋生态保护意识不断加强，管理者对海洋生态环境与海洋经济发展认识以及陆海二元分化的意识发生转变，进而促进了相应海洋立法、政策的制定和实行。例如，海洋委员会提出通过应用基于生态系统的管理原则和适应性管理原则开展海洋治理，加强对陆地的保护和在陆地开展活动时坚持可持续发展原则等。

2.2日本的海洋生态环境治理现代化经验

日本是一个四面环海的岛国，陆地国土面积狭小且资源匮乏，国民经济发展和人民生活所需自然资源很大程度上依赖于海洋和其他国家，由此日本历来对海洋资源的开发利用及海运的发展高度重视。但自20世纪50年代，日本海洋经济迅猛发展的同时，海洋生态环境亦遭到前所未有的破坏。以濑户内海为例,其周边环绕着13个府、县，这些地区人口密度普遍偏高，为全国的1.9倍，1955年进入高度成长期后重工业和海运业迅猛发展，在给本地区带来经济繁荣、大量财富的同时，也给海区生态环境带来严重的损害。海水水质和底质严重污染、赤潮频发、海上溢油事故增多，海洋生态环境遭到严重破坏，在一些水域鱼类、贝类无法生存，并引发了水俣病事件,因而该海域曾有“濒死之海”之称。为恢复被破坏的海洋生态环境，日本政府采取了一系列积极措施，积累了丰富的海洋生态环境治理现代化经验和教训。

(1)实行区域海洋污染联防联治

濑户内海生态环境日益恶化引起公众的普遍忧虑和政府对海洋生态环境的高度重视。20世纪70年代至今，日本政府从立法、制度完善、管理机构设置、治理详细计划制定等方面做出不懈努力。相继推出了《水质污染防治法》、《海岸法》、《危险船舶运输及贮藏法》等一系列与海洋生态环境保护相关的法律，并针对濑户内海的治理出台了一部专门的区域法律——《濑户内海环境保护特别措施法》，对本海区生态环境治理具有非常深远的意义。这些环境法律完备而详细，对环境治理相关事项做出了明确细致的规定，使日本的海洋生态环境治理有法可依。为配合该法的实施，还于1978年制定了濑户内海环境保护基本计划，并适时作出调整——于1994年根据濑户内海周围环境和社会经济的状况进行修改;实行了污染总量控制制度、水质总量控制制度，同时分阶段制定各种排海污染物的消减计划指标和措施。并且，濑户内海周边13个府、县也制定了相应的沿岸地区环境保护方略及沿岸地区环境保护与创建的配合措施，将沿海地区的海域和陆地当做一个整体进行环境治理，通过微观具体措施削减沿岸地区污染物负荷量、控制填海、积极进行海洋环境恢复和创建，促进沿海地区由“传统型利用”向“环境型利用”转变。至今，濑户内海的生态环境状况已有了明显的改善。

(2)加强海洋环境教育与公民参与

日本政府在海洋生态环境的治理过程中十分注重海洋环境保护教育、宣传和公民参与。在《海洋基本法》以及濑户内海环境保护基本计划中，都明确提出要积极提高国民文化素质，加强环保教育与学习，形成初等、中等、高等不同层次的海洋教育体系。此外，日本政府还颁布了专门的《环境教育推进法》，为环境教育提供法律依据，将其纳入法治化轨道。同时，在《日本海洋基本计划》(2013—2017年)中也提出，应增进国民对海洋的了解，通过举办大型参与性活动、与海洋生态环境保护相关的启蒙性活动等方式，增加国民与海洋实际接触的机会。例如，通过“海洋日”和“海洋月”，在产、学、官的配合下，组织海岸清扫等生态体验活动，从而增强公众对海洋环境的认识。另外，通过媒体和网络、与水族馆、博物馆、海洋科技馆等合作传递各种海洋生态保护相关信息，比如通过广告杂志宣传濑户内海的环境现状及政府提出的削减污染负荷总量的指导方针等方式促进居民增进对环境保护的理解，参加行政政策的实施等。

同时，日本政府主张提高企事业单位的责任意识，对环保志愿者尽量给予支援，并且在实施环境保护政策的时候，努力听取居民的反映意见。主张依靠所有主体的参与筹划和协同劳动而达到环保创建事业的实施，并为此而制造环境教育和学习的机会以及进行信息提供。提出对沿岸地区的调查数据进行整理并用于地理信息系统且允许任何人查询，以实现沿岸地区的环境信息收集与整理工作公开化和信息共享化。

(3依托海洋高科技实现海洋生态环境治理现代化

日本高度重视海洋科技的研究与开发，政府通过制定法律法规、给予海洋科技发展雄厚的资金来确保国家在海洋科技方面的发展，即使在近20年来经济状况持续低迷的情况下，日本政府依然逐年增加经费用于支持海洋科技开发。经过多年努力，日本在海洋技术开发领域取得巨大成果，成为公认的海洋科技强国。在海洋生态治理领域，日本提出加强与海洋生态系统保护和海洋生物资源可持续利用相关的研究，推动综合了解海洋生态系统结构、机能及其变化的科技研发。对海洋生态环境进行长期和持续的监测与研究。目前日本较为发达的海洋生态环境治理技术有：①海洋监测技术。日本的海洋监测技术经过几十年的发展，已经较为成熟，自成体系。主要由中央和地方政府、研究机构、大学等组织进行开展，监测内容包括：海洋污染调查、公共水域水质调查、大气和海洋环境观测等各个方面，形成了从海岸带、港湾、近海到专属经济区之内的海域，遥感、船舶、潜器等多种手段并行的监测体系。同时整合观测系统的研发与建设，按照共同使用原则配备新设施和开发新技术，积极参与国际海洋观测计划和信息共享机制，对海洋生态系统进行长期、持续的监测;②海洋垃圾处理技术，具体包括垃圾回收、垃圾焚烧、垃圾资源转换技术等。日本在垃圾分类回收利用方面处于世界前列，对海洋垃圾中可回收的部分进行再利用，对打捞上来的可燃烧垃圾进行焚烧发电或作为水泥厂的燃料，并研制海洋垃圾资源转换技术，制取芳香族化合物，使海洋塑料垃圾在一定条件下转换为有用的芳香族物质，作为原材料进一步应用到化工品制造中;③海洋生态系统评价、景观评价、工程环境影响评价等环评技术;④海洋生态修复技术、人工鱼礁技术等海洋生态系统修复技术。日本政府对海洋生态修复技术予以高度重视，设立了再生补助项目，进行了海洋生态系统修复实验，并对此类高科技技术研发提供法律支持;⑤海藻场、滩涂、废弃物再利用技术、深层海水开发技术等海洋资源开发利用技术。

(4)推进海岸带陆海一体化治理

由于陆地河流生态系统、排水设施等与海洋生态系统的安全紧密相关，日本政府为了保障海洋生态环境，治理陆源污染，制定了一系列陆海综合治理方针，例如：有关机构加强合作，推进涵盖陆地、山地和海岸的泥沙综合治理;为了减少陆源污染物入海，陆地管理部门采取措施普及污水处理设施，改进农用排水设施和促进河流的水质净化;为了提高海洋生物多样性，调查了解陆、海的营养盐整体循环状况，研究和制定陆海一体化的营养盐循环系统，合理有效地管理营养盐等污染物，恢复和促进营养盐循环等。

2.3欧盟的海洋生态环境治理现代化经验

欧洲联盟国家拥有长达10万多公里的海岸线，大多数都是濒临海洋的国家，居住在沿海地区的人口数量约为1/4。海洋对于欧盟地区经济社会发展的重要程度不可小觑。一方面，欧盟地区的海岸带生态环境受自然地理因素及沿岸复杂环流的影响，沿海生态与生境复杂化程度高。另一方面，欧洲海岸带和海洋资源开发较早，始于15世纪后半叶的工业革命前夕的探索时代，海洋经济在当今已得到充分发展，但与此同时，沿海地区的过度开发带来的海洋环境的恶化引起了欧盟国家的普遍关注。20世纪末以来，欧盟及欧盟各国在海洋环境行动计划、海洋空间规划、渔业可持续发展、海岸带综合管理、区域海洋环境合作等方面进行着不懈努力。

(1)制定和有效实行一系列海洋生态环境保护规划与行动计划

欧盟下设机构中欧洲环境总司和欧盟渔业与海洋事务总司主管海洋环境管理和海洋生态保护工作。20世纪90年代开始，欧盟就陆续制定一系列规划和计划来促进海洋生态环境保护和海洋可持续发展。例如，2001年起欧盟启动了“波斯尼亚湾生命计划”,目的是改善环境信息交换，用一种也可用于欧盟宏观战略实施的方式来监测和管理波斯尼亚湾。为实现环境信息共享，该计划开发了一个综合管理系统，包括环境信息数据库、互联网信息交换系统、水质和生态模型，以及“波斯尼亚湾行动计划”。总体来说，该计划在很大程度上改善了国家、地区、产业、市民之间的信息交流。除大量海洋生态环境保护行动计划的制定和实行，欧盟对政策实施效果评估与监测反馈方面也格外重视，如每隔一段时间的海洋环境政策实施报告，及时总结与反馈了行动计划的实行现状与问题，为政策调整与下一步的海洋环境决策提供科学依据。

(2)高度重视空间治理，不断发展现代化的海洋空间规划

海洋空间规划被认为是对海洋生态环境进行控制与保护、实现海洋生态系统可持续发展的重要工具。欧盟推动建立了欧洲水域空间规划系统，海洋空间规划在欧盟地区各尺度和各行政区域均得到重视和发展。此外，欧洲大西洋空间规划跨界合作方面，欧盟已经采取了推进国家间合作的步骤，欧盟2014年海洋空间规划指令介绍了沿海成员国在他们的海洋区内合作的要求，旨在实现共同的海洋空间规划框架以及欧盟水域和沿海区域海岸带综合治理。在海洋事务管理上欧盟坚持善治原则，鼓励各成员国建立利益相关者参与机制。强调并努力促进利益相关者在综合海洋政策和海洋规划中的参与，期望为利益参与者的进入提供充分的机会、清晰的领导、可信的预沟通渠道，支持参与者获得海洋规划能力，实现其有效参与，提升决策制定质量。

(3)制定共同渔业政策促进渔业可持续发展

欧盟地区的渔业资源极其丰富，但过度捕捞与无序开发带来了生物多样性减少、渔业资源枯竭、海洋生态系统遭到破坏等一系列问题。早在1980年代，欧洲就提出了共同渔业政策并且每10年进行一次重大调整，制订了一组规则来管理欧洲捕鱼船队，减少过度捕捞，以确保欧洲保护渔业和水产养殖环境、经济和社会可持续发展，不威胁到鱼类长期规模和生产力。经历了不断地更新和发展，最新的欧盟共同渔业政策于2014年1月1日生效。在这新一轮改革中，更为深入地设定了海洋生态治理的措施，具体设定了减少过度捕捞的目标、赋予欧盟委员会管理海洋保护区内各国渔业活动的权力，从而减少决策的流程、整合各盟国执法力量并公开评定各成员国执法情况以及设立严格的监督检查制度等。与此同时，欧盟成立了欧洲海洋和渔业基金，作为五大欧洲结构和投资基金之一，欧洲海洋和渔业基金的设立主要用于帮助渔民过渡到可持续捕捞，支持沿海地区经济多元化，创造新的就业机会，提高欧洲沿海地区生态环境和生活质量。每个国家基于其渔业的规模分配相应份额的资金，并依据2013年通过的通用条款规定进行绩效考核，安排监测、报告和资格评估