中国海洋生态环境治理现代化的国际经验与启示

摘要

海洋生态环境关系人类的生存和发展，然而随着海洋产业的崛起和对海洋资源的不合理开发，中国海洋生态环境形势不容乐观。国内海洋生态治理起步较晚，治理成效不显著，现行治理模式弊端突出、现代化程度不高。在“推进国家治理体系与治理能力现代化”政治理念不断发展的背景下，中国应吸收借鉴美国、日本、欧盟、东盟等主要海洋国家和地区的海洋生态环境治理经验，立足于本国海洋生态环境现状和现行海洋管理体制机制存在的弊端，不断完善海洋治理法律法规、政策体系，全力构建相对完备的规划体系，强化科学研究与科技创新，促进利益相关者积极参与海洋生态治理，加强区域合作，推进中国海洋生态治理体系与治理能力现代化。

20世纪末，国家提出大力发展海洋经济，将海洋资源开发与利用纳入国家发展战略。然而，随着海洋资源开发力度的增大和沿海地区城市化进程的加快，中国海洋生态环境问题日益凸显，主要表现在海洋环境污染加剧、生物多样性降低、渔业资源衰退、自然灾害及突发事件频发等方面。在海洋生态环境形势日益严峻的情况下，政府逐渐调整战略方针，由大力发展海洋经济转变为注重海洋生态文明建设，采取一系列措施治理海洋污染、修复海洋生态系统、保护生物多样性、处理突发事件等。总体来讲，中国海洋生态治理初见成效，海洋生态环境状况有所好转，但治理现代化程度不高，在治理体系和治理能力方面都有待完善和提升。海洋生态环境治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分，提高海洋生态环境治理现代化水平，对于维护中国海洋健康、提高对海洋环境变化的适应能力和可持续发展能力、建设海洋强国都至关重要。美国、日本、欧盟、东盟等主要海洋国家和地区在海洋生态环境治理方面的研究起步较早，积累形成了各具特色的宝贵经验。因此中国应立足海洋生态环境现状，积极借鉴世界海洋大国海洋生态环境治理的先进经验和教训，探索和完善具有中国特色的海洋生态环境现代化治理之路。

一、中国海洋生态环境治理现代化的内涵及存在的问题

1.1中国海洋生态环境治理现代化的内涵

胡鞍钢等学者提出：现代化是指全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性的变化或变革的过程。从1956年国家提出四个现代化历经几十年的发展，到现在形成“五位一体”的总体布局，中国现代化建设不断完善和发展，“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一新的政治理念的提出更是为实现全面现代化提供了重要方向。现代社会条件下，衡量国家治理体系现代化的标准应包括五个方面：公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率和协调，其中，民主和法治是反映国家治理现代化进程的主要指标。

海洋生态环境治理现代化是国家治理现代化在生态维度的一个重要体现，推进海洋生态环境治理现代化，就是要实现海洋生态环境治理体系的制度化、规范化、民主化，要求国家治理主体运用法治思维和法律制度治理海洋生态环境，形成一个有机的、协调的、科学的、高效的海洋生态治理制度运行系统。这就要求我们用发展的眼光审视当下中国海洋生态环境治理中存在的问题，紧紧围绕海洋生态文明体制改革，破除海洋生态环境治理体制障碍、健全治理法律和制度、推广治理理念、规范和完善治理程序，推进海洋生态环境治理体系和治理能力现代化。

1.2中国海洋生态环境治理存在的问题

当前，中国海洋生态治理呈现出不断改革完善的良好势头。首先，自20世纪50年代至今，中国的海洋管理体制不断变迁与发展，在学界的呼吁下，2013年国家海洋行政管理体制更是进行了深层次的改革，成立了国家海洋委员会以统一协调海洋事务管理，中国海警局则负责统一海洋执法。基本形成分部门、分层级管理结合，多部门合作、统一管理的海洋综合管理体制。其次，国家海洋主体功能区规划不断完善，进一步强调海洋生态系统的基础性作用，牢守海洋生态红线，划定和保护海洋生态保护区和海洋生态文明示范区。再次，《海洋环境保护法》等相关法律得到修订和补充，海洋生态补偿等制度机制不断完善。最后，各省市在海洋生态环境现代化治理道路上进行了积极探索，部分地市更是通过规划结合实践为全国海洋生态环境治理提供了宝贵经验和积极启示，如山东日照坚持从山顶到海洋的海域治理理念与统筹规划，实现港口经济发展与生态保护的平衡;广东深圳通过传感网技术、3S技术建立海陆一体化空间数据管理框架，实现了实时原位、可视化的海洋环境监测;烟台长岛县在饱尝了重经济而轻环境带来的恶果后，近五年来，投入经费12.5亿元，实施了包括人工鱼礁建设、海洋生态修复区建设、种质资源保护区建设等在内的48项海洋生态修复项目。另外，为积极应对渔业资源的枯竭和海洋环境的恶化，长岛县走上了转型发展的道路，逐年优化产业结构，大力发展生态渔业、海洋文化产业等第三产业，减轻了海域生态环境压力。

总体来讲，中国海洋生态环境治理体系和治理能力有其独特优势，同时，还有许多亟待改进的地方。

(1)海洋生态环境治理体制性障碍仍未破除。

目前中国海洋资源管理涉海部门繁多，条块分割，此外，沿海地区各自有本地区省、市、县多级海洋管理机构，负责当地海洋综合管理事务，存在双重领导、区域割裂的现象。然而目前高层次议事协调机制尚不完善，实行困难，难以实现海洋管理的统一协调。

(2)部分沿海地区经济发展方式粗放、产业布局不合理。

中国沿海地区产业结构的两个突出特点是滨海工业化和沿海重工化，由于交通等方面的原因，钢铁、炼油、化工等多分布在沿海地区甚至布局在重要海洋生态区附近。这些钢铁、石油炼化等传统产业发展方式粗放，污染排放量大且达标率不高，易发生突发事故，致使中国近海海域污染严重，海洋生物资源生境遭遇破坏，增加了中国海洋生态环境治理的问题和障碍，严重制约了中国海洋生态治理现代化进程。

(3)海洋生态环境治理法律法规、制度体系尚不健全。

海洋生态环境法律体系仍相对薄弱，多为单项法规，且行业性突出;区域海洋生态环境治理立法体系缺乏;一些国际先进理念在当前法规中未得到体现;海洋生态环境治理法治化和制度化有待加强。

(4)缺乏系统的海洋生态环境规划体系、陆海统筹体系。

现行海洋生态环境治理相关规划内容缺失，形式单一，多集中在海岸带污染治理，没有形成规范统一的海洋生态环境相关规划框架体系;陆地与海洋相关的生态环境保护规划缺乏有效衔接;缺乏合理有效的标准体系，海洋生态治理规范化程度不高。

(5)利益相关者参与不足，治理主体单一。

企业和公民海洋生态环境保护意识不强，海洋知识缺乏，主动参与海洋生态环境保护的热情不高;第三方海洋环保社会组织缺乏，且影响力不高;公民获取海洋生态环境相关信息的渠道狭窄，参与海洋生态环境政策制定的渠道则更为有限，甚至流为形式。国家政策决策仍以自上而下的模式为主，在海洋生态环境政策制定与执行过程中有关利益相关者参与的部分并没有明确的法律或制度规定，由于缺乏社会各主体参与和监督，政策实施效果不佳。综观中国目前海洋生态环境治理的现状及存在的问题，其治理现代化各指标仍有待完善和提高，需要总结借鉴国际海洋生态环境治理现代化过程的成功经验，结合中国实际情况,完善符合现代化标准的海洋生态环境治理体系，提高海洋生态环境治理能力。

二、国外海洋生态环境治理现代化经验

2.1美国的海洋生态环境治理现代化经验

美国是名副其实的海洋大国与强国。其海洋开发起步较早，因此海洋生态环境问题也最早暴露。“二战”之后，美国开始在进行海洋资源开发利用的同时关注海洋生态环境问题，高度重视海洋立法、执法、规划与战略行动计划制定、管理体制完善、科学技术创新、人才培养和全民教育、区域合作等，并在这些方面取得了众多积极成果，已基本形成较为完备的海洋生态环境现代化治理体系，对我国海洋生态环境治理现代化有极强的借鉴意义。

(1)严格海洋生态环境立法与规划

美国注重通过立法与规划加强海洋资源开发与生态保护工作，自上世纪60年代起，就陆续制定了一系列法律法规以及规划计划，对人类海洋活动进行约束与引导。美国实行联邦制，各州有各自的法律体系。各沿海州也都颁布了海洋生态环境治理相关法规，以海洋生态环境保护、海岸带综合管理等法律为主。相关海洋规划计划每隔五年进行修订或推出新计划，对于海洋政策中提出的优先目标都会制定相应的战略实施计划或规范的地区性海洋空间计划。这些法律以及规划计划为海洋生态环境治理提供了重要依据。

其在一定程度上体现了美国海洋生态环境立法的丰富和完善，这也是美国海洋生态环境意识强的重要表现。在这些海洋生态环境法规中不乏对破坏海洋生态环境的刑事处罚法则。这些严格的刑事立法，为海洋生态环境的改善贡献了重要力量。一个典型的例子是：1990年在大型溢油事件发生后制定的《油污染法》做出了对意外溢油造成的海洋污染进行刑事处罚的规定，据统计，该法实施后，美国水域因意外事故造成石油泄露的溢油量削减幅度高达95%。

(2) 建立协调一致的海洋管理体制机制

美国积极推进基于生态系统的海洋综合管理，有相对统一的海洋生态环境行政管理机构——商务部下属的国家海洋与大气管理局，其下辖6个部门，每个部门都有明确的业务职责和权力，注重分工和合作，使海洋治理效率保持较高水平。此外，在海洋执法管理方面，美国建立了海洋执法集中管理部门——海岸警备队，主要负责美国海事安全及包括海洋生态环境保护在内的海洋事务管理相关事宜。为了加强各海洋事务的协调，促进海洋经济与海洋生态系统平衡发展，美国于2010年成立了高级别的国家海洋委员会，负责各部委工作的协调以及国家海洋发展政策战略的制定，并进一步明确了其领导职能和作用，强化决策和争端解决程序。此外，成立了管理协调委员会、地区咨询委员会，以及国家海洋委员会指导委员会，其内部结构及运行方式如图1所示，较为成功地实现了对海洋管理各部门各方面、横向和纵向的统筹，加强了科学界与管理部门之间的联系，促进了海洋生态环境整体性治理的实施。